（一）对《闲置土地处置办法》的解读
1.闲置土地的定义
《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条明确规定：“闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”可见，构成闲置土地主要有两种情况，一是未按期动工，二是中止建设。
解读：
（1）动工标准
项目建设过程中，项目单位往往通过修筑简单围挡或围墙、施工人员进场、搭建工棚等表面工作，以图在形式上达到动工状态，项目实质上并未真正动工建设。国土资源主管部门在实际工作中，由于缺乏技术手段，难以通过合适的标准来判定项目是否达到动工标准。53号令结合闲置土地定义，在第三十条规定了直观简便的动工开发标准：“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”
对一些高层或有特殊要求的建筑，需开挖深基础坑（深5米以上）的，动工标准是基坑开挖完毕，不包括后续的基础建筑、构筑物施工。实际施工中，一般最多需3-4个月即可开挖完毕。
对于使用桩基的项目，打入所有基础桩一般需3个月左右。
对于普通浅地基项目，完成地基施工1/3即算动工。实际查看时，可根据地基动工面积占规划建筑基座面积的比例计算。
（2）投资额
这里的投资额应理解为建设工程本身的造价，不包括土地的取得成本。这样规定，目的是督促企业加大工程建设投入，按期开发建设。
2.闲置土地的原因
根据53号令的规定，闲置土地原因可分为以下两种情况，不同原因对应不同的处置处理方式：
（1）政府原因
第八条 有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，处置方式按照政府原因办理。
（2）企业原因
常见的有囤地、炒地，建设资金不足，房地产市场低迷，利益相关方诉讼纠纷等情况。
3.闲置土地的处置
（1）政府原因
第十二条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
（2）企业原因。对于非政府原因的闲置土地，只有征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权这两种处理方式。
第十四条……按照下列方式处理：
（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；
（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
4.关于闲置土地的其它规定
第二十三条（主动申报动工、竣工情况）国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。
第二十四条（有闲置土地的不得申请用地，不得转让和抵押） 国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。
第十一条（公开闲置土地信息）市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息……闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。
（二）对《出让合同》的解读
《国有建设用地使用权出让合同》是土地使用权人与国土资源管理部门签订的法律文件，合同对受让地块土地出让年限、出让金总价、单价和出让金（分期）缴纳时间进行了约定，对土地开发建设与利用条件、开竣工时间进行了约定，对出让人和受让人双方的违约责任都作了明确界定。因此，《出让合同》既是土地使用权人依法依规使用土地的依据，也是我们国土资源主管部门批后监管依据。
1.土地出让价款的缴纳
合同第十条：受让人同意……自本合同签订之日起60日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。
合同第十一条：受让人应在付清出让价款后，方可持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。
合同第三十条：……受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的 1 ‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。
解读 ：
（1）对受让人来说，必须缴清全部出让价款后，方可申请登记；
（2）对拖欠土地出让金的，应限期催缴；对久拖不缴的，视作违反土地有偿使用合同约定，按照合同约定依法追究其经济和法律责任。
2.规划条件的约定
合同第十三条：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件）。其中：
主体建筑物性质低层、多层商业用房和小高层、高层居住用房；
附属建筑物性质 / ；
建筑总面积 73332.60 平方米；
建筑容积率 不高于2.20大于1 ；
建筑限高 80 米；
建筑密度 不高于29% ；
绿地率 不低于30% ；
其他土地利用要求详见挂牌出让文件 。
合同第三十五条：……建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。
解读：
（1）在出让合同履行的整个过程中，无论是出让人、受让人还是规划部门，非因城市规划和控制性详规修改，均不得改变法定规划条件。擅自改变规划条件的行为，首先是违法行为，同时也是合同违约行为。
（2）容积率、建筑密度等任何一项指标高于合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比出让价款的违约金。
（3）对竣工验收过程发现有改变容积率等规划限制条件的，需要按超出的面积，经评估之后补缴出让金。
（4）土地挂牌文件约定条件：包括安置房配建要求、河道整治要求、绿化配建要求、亮化配建要求、社区用房配建要求等。
3.建设项目的开竣工时间
合同第十六条：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2016年09月28日之前开工，在2019年03月28日之前竣工。
受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。
合同第三十三条：受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。
受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额 1 ‰的违约金。
解读：
（1）延期开工、延期竣工。出让合同签订，开工时间约定后，由于因不可预见因素，受让人不能按期开工的，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。
（2）受让人未按期开竣工的违约处理。按合同约定支付违约金。
4.改变土地用途
合同第十八条：受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第（一）项规定办理：
（一）由出让人有偿收回建设用地使用权；
（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。
解读：
《城市房地产管理法》第17条规定：土地使用者需要改变出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订出让合同，相应调整土地使用权出让金。拒不办理的，按照相关法律法规处理。
5.建设用地使用权转让出租抵押
合同第二十一条：受让人按照本合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款，领取国有土地使用证后，有权将本合同项下的全部或部分国有建设用地使用权转让、出租、抵押。首次转让的，应当……按照本合同约定进行投资开发，完成开发投资总额的百分之二十五以上；
（三）对《泰州市国有建设用地批后服务与监管办法》的解读
2017年9月1日，泰州市政府办公室印发了《泰州市国有建设用地批后服务与监管办法》（泰州市人民政府第5号令，以下简称《办法》）。《办法》共五章二十八条，明确了批后服务和监管的内容、方法，强化了批后监管的具体手段。履约保证金举措、开竣工的规范管理、预售商品房的抵押处置、容积率变化的处理等监管措施，体现了政府加强精细化管理、充分挖掘土地利用潜力的信心和监管手段的执行力。
1.明确收取履约保证金。
从12月1日开始，我市开始收取履约保证金。
第十一条 出让（租赁）下列国有建设用地使用权的，按照以下规定收取履约保证金：
（一）经营性用地按照出让价款或者租金的5%收取履约保证金（不超过2000万元），其中，50%为开工履约保证，50%为用地竣工履约保证；
（二）工业用地……
履约保证金条款应当纳入国有建设用地使用权招拍挂公告和合同，未按照约定缴纳履约保证金的，不予核发用地批准文件，不得发入不动产权证。
履约保证金在缴纳最后一期出让价款或者租金时一并缴纳，全额解缴至规定的财政专户。
2.明确开竣工申报和验收。
第十二条 国有建设用地使用权人应当向国土资源部门书面申请建设项目开工、用地竣工验收。国土资源部门收到申请后，应当在十个工作日内，按照国有建设用地使用权人履行合同（决定书）的情况组织验收，并出具验收意见。
确因客观原因不能按照约定（规定）开工、用地竣工的，国有建设用地使用权人应当在约定（规定）的开工、用地竣工日期到期前三十日内向国土资源部门提出延期申请。经审核并报本级人民政府批准后，由国土资源部门与国有建设用地使用权人签订补充协议。
3.明确履约保证金退还程序。
第十三条 履约保证金按照下列规定予以退还：
（一）经营性用地按照约定开工、竣工的，出让（租赁）方验收通过后五个工作日内退还；（根据《泰州市国土资源局 泰州市财政局关于规范国有建设用地履约保证金管理的通知》（泰国土资〔2017〕272号）》具体退款程序为：先申请，国有建设用地使用权人应当在合同约定的开工、竣工期日前15个工作日内向市国土资源局申请退还履约保证金（以书面时间为准）。后验收，达到履约条件的，市国土资源局开具《退款通知书》，国有建设用地使用权人凭《退款通知书》和收款收据或原票据退还履约保证金。）
4.明确其他监管手段。
第十五条（预售许可与抵押）房地产开发企业申请办理商品房预售许可前，相应的国有建设用地使用权已抵押的，应当到国土资源部门办理抵押注销登记。
商品房买卖合同（预售）已备案的，国土资源部门不得为房地产开发企业办理相应的国有建设用地使用权抵押登记。
第十七条（超过约定竣工期限办理建设工程规划许可证的限制）国有建设用地使用权人申请建设工程规划许可时已经超过约定（规定）用地竣工期限的，城乡规划部门应当征求国土资源部门意见；国土资源部门应当在规定期限内就处理情况书面告知城乡规划部门，未处理完毕的，城乡规划部门暂缓办理建设工程规划许可。
国土资源部门应当将超过约定（规定）用地竣工期限的国有建设用地使用权人信息及时抄送城乡规划部门和行政审批部门。
第十八条（容积率发生变化的处理方式） 建设项目竣工规划核实时容积率发生变化的，按照下列规定处理：
（一）建筑面积误差在合理范围的，国有建设用地使用权人依法补缴土地出让金或者租金后，城乡规划部门依法核发规划核实决定；
（二）建筑面积误差超出合理范围，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，国有建设用地使用权人依法补缴土地出让金或者租金，并经相关部门依法处理后，城乡规划部门依法核发规划核实决定；
（三）建筑面积误差超出合理范围，无法采取改正措施消除对规划实施影响的，相关部门依法处理。