申请人：蒋某甲。
被申请人：泰兴市自然资源和规划局，住所地泰兴市文昌东路6号。
法定代表人：栾俊，局长。
委托代理人：朱兴亚，江苏博事达（泰州）律师事务所律师。
委托代理人：倪天山，泰兴市自然资源和规划局工作人员。
申请人对被申请人于2025年7月15日作出的泰自然资罚字〔2025〕第53号《行政处罚决定书》（以下简称第53号《行政处罚决定书》）不服，于同年9月5日向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人作出的第53号《行政处罚决定书》。本机关于9月12日依法予以受理，经听取意见，现已审理终结。
申请人称，被申请人作出的第53号《行政处罚决定书》认定：自2011年4月起，其未经有权部门批准，擅自改变XX镇XX村XX组集体土地设施农用地用途，将养殖场设施改造成厂房提供给他人进行工业生产、饮料批发、木制品加工生产。该认定错误，理由如下：事实上，其实施上述行为，是经过当时泰兴市XX镇国土资源所批准和同意的。因为：其在上述地块进行建设之前，依法向当时的泰兴市XX镇国土资源所提出了用地申请，且按照泰兴市XX镇国土资源所的要求向其依法缴纳土地费用1300元，泰兴市XX镇国土资源所向申请人开具了江苏省土地规费专用收据，收据上加盖“泰兴市XX镇国土资源所财务专用章”。
综上，申请人认为：被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十七条的规定，以“其未经批准，非法占用土地”为由，对其进行行政处罚，没有事实根据，依法应当予以撤销。有鉴于此，请求复议机关在查清事实的基础上依法撤销被申请人作出的第53号《行政处罚决定书》，以维护申请人的合法权益。
申请人申请行政复议的同时提供了以下证据材料：
1.申请人的居民身份证复印件；
2.泰自然资罚字〔2025〕第53号《行政处罚决定书》复印件；
3.江苏省土地规费专用收据。
被申请人答复称，请求驳回申请人的复议请求，事实和理由如下：
一是其是合格的执法主体，具有查处非法占地行为的法定职权。根据《土地管理法》第七十七条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。故其具有作出案涉行政处罚的主体资格。
二是申请人提出的理由无事实和法律依据。申请人称，在案涉地块进行建设之前，申请人已依法向当时的泰兴市XX镇国土资源所提出了用地申请，且按照泰兴市XX镇国土资源所的要求向其缴纳土地费用1300元。泰兴市XX镇国土资源所向申请人开具了江苏省土地规费专用收据，收据上加盖“泰兴市XX镇国土资源所财务专用章”。申请人提交的单据上显示，1300元记录在临时用地管理费栏目中，与本案行政处罚并无关联，申请人主张其用地行为已获批准无事实和法律依据。
三是其作出的行政处罚行为事实清楚、证据充分、适用法律正确、裁量适当。2007年12月27日，申请人租用XX镇XX村XX组蒋某乙0.805亩土地，并在申请人家门前的自留地和承租的蒋某乙的0.805亩土地上建设养猪场。养猪场的布局由北向南依次为一排仓库，仓库南侧是四跨东西向的养猪棚和污粪池。2008年3月建成后，申请人的大儿子蒋某丙在该养猪场养殖生猪。2010年12月，因养猪场效益不高，蒋某丙关闭养猪场。同年12月申请人将除仓库外的养猪设施进行改造，将猪圈和污粪池全部拆除填平，地面用水泥固化，屋顶用彩钢瓦和洋瓦封闭盖顶。2011年4月，申请人将改造完成的厂房和仓库提供给其儿子蒋某丙和蒋某丁开办的泰兴市XX包装材料有限公司生产经营。2021年，因环保达不到要求，泰兴市XX包装材料有限公司停止生产。2023年6月份，申请人将厂房出租给蒋某戊用于饮料批发，租金每年4万元。2024年11月10日，蒋某戊不再承租。2024年11月15日，蒋某己（曾用名蒋某庚）与申请人达成口头协议，蒋某己承租申请人建设的厂房用于木制品加工生产，租金每年5万元。到目前为止，蒋某己仍在承租的厂房内生产经营。为此，其提供如下证据：申请人居民身份证、协议书、收据、《责令改正违法行为通知书》、询问笔录、现场照片、现场勘验笔录、企业资料查询表、土地权属证明、深圳市XX研究院有限公司制作的《违法用地勘测定界成果报告书》《XX镇XX村XX组蒋某甲违法用地（厂房）平面图及坐标》《现状分类面积汇总表（2009）》等。以上证据充分证明申请人行为构成非法占地的违法用地事实。
依据《土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”及《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量标准（试行）》（泰国土资发〔2016〕26号）第一条“非法占地，不符合土地利用总体规划的，非法占用耕地的，按每平方米15元以上25元以下罚款”的规定，决定对申请人予以如下处罚：1.责令退还非法占用的1259平方米土地；2.责令自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用不符合国土空间规划的1259平方米土地（耕地）上新建的建筑物和其他设施；3.罚款18885元。该处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确，量罚适当。
四是其案涉行政处罚行为程序合法。其依法调查申请人非法占地的事实和证据，于2025年7月7日依法向申请人送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，将拟作行政处罚的事实、理由、依据和处罚的内容及当事人依法享有的权利告知申请人。申请人未在规定期限内提出陈述、申辩，也未申请听证。其行为符合《中华人民共和国行政处罚法》关于当事人权利保障的规定，程序合法。
综上，请求复议机关依法驳回申请人的复议请求。
被申请人答复的同时提交以下证据、依据：
1.泰自然资罚字〔2025〕53号《行政处罚决定书》及送达回证复印件；
2.法律文书呈批表复印件；
3.立案呈批表复印件；
4.关于蒋某甲占用土地实施厂房建设的核查报告；
5.《责令改正违法行为通知书》及送达回证；
6.现场勘验笔录及违法用地现场照片（5页9张）；
7.行政案件权利义务告知书（蒋某己、蒋某甲各1份）；
8.询问笔录及居民身份证复印件（蒋某己、蒋某甲各1份）；
9.协议书及江苏省土地规费专用收据复印件；
10.证明；
11.企业资料查询表（泰兴市XX包装材料有限公司）；
12.违法用地勘测定界成果报告书（2025年6月11日），含勘测定界表及违法用地坐标界址点表、土地利用规划分类面积汇总表、现状分类面积汇总表、违法用地（厂房）平面图及坐标、违法用地现状图（2009年）违法用地影像图（2009年-2025年）及测绘资质证书和职称证书；
13.泰兴市XX镇XX村村庄规划（2021-2035年）-XX镇XX村XX组蒋某甲（厂房）；
14.自然资源违法案件调查报告；
15.违法案件审理记录；
16.行政处罚决定法制审核意见书；
17.重大行政处罚案件集体讨论记录；
18.违法案件处理决定呈批表；
19.行政处罚告知书及听证告知书及送达回证；
20.问题线索移送函及泰兴市XX镇XX村蒋某甲（厂房）拆除建（构）筑物违法用地平面图及坐标；
21.《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》（第二次修订版）《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量权（试行）》（泰国土资发〔2016〕26号）。
经审理查明，2007年12月7日，申请人与蒋某乙签订协议书，约定：申请人租用蒋某乙8分5厘的土地，每年租金1100元。租用期约17年，注明如果国家调整，服从国家安排，如果不调整则永远租用。
被申请人经巡查、核查发现，自2011年4月起，申请人未经有权部门批准，擅自改变XX村XX组约2亩集体土地设施农用地用途，将养殖设施改造成厂房提供给他人进行工业生产、饮料批发、木制品加工生产。2025年6月6日，被申请人以申请人涉嫌未经批准，非法占地，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条和第四十四条的规定，决定立案。同年6月10日，XX镇XX村出具证明称，申请人原先建设的养殖场，现改造成厂房占用的土地权属为该村XX组集体土地。6月11日，被申请人到泰兴市XX镇XXX村XX组，组织对申请人非法占地一案进行现场勘测、拍摄照片及制作现场勘测笔录，并对申请人进行调查询问及制作询问笔录。上述现场勘测笔录载明厂房等设施已建成。询问期间，申请人向被申请人提供协议书一份及江苏省土地规费专用收据。同日，深圳市XX研究院有限公司出具XX镇XX村XX组蒋某甲（厂房）违法用地项目的《违法用地勘测定界成果报告书》，被申请人向申请人作出《责令改正违法行为通知书》，通知申请人根据《土地管理法》第七十五条的规定，责令自收到本通知书之日起10日内，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。6月13日，被申请人对案涉厂房的承租人蒋某己进行调查询问并制作询问笔录。7月1日，被申请人调查形成案件调查报告及违法案件审理记录，并对本行政处罚案进行法制审核，制作法制行政处罚决定审核意见书。7月3日，被申请人组织对本行政处罚案件进行集体讨论。7月7日，被申请人向申请人送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。7月15日，被申请人作出并向申请人送达案涉《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》载明，2007年12月27日，申请人与XX镇XX村XX组蒋某乙签订协议书，申请人租用蒋某乙0.805亩土地，租金每年1100元。2007年12月，申请人在其家门前的自留地和承租蒋某乙的0.805亩土地上建设养猪场。养猪场由北向南依次为一排仓库，仓库南侧是四跨东西向的养猪棚和污粪池。2008年3月建成后，申请人的大儿子蒋某丙在该养猪场养殖生猪。2010年12月，由于养猪场效益不高，蒋某丙关闭养猪场。同年12月，申请人将除仓库外的养猪设施进行改造，将猪圈和污粪池全部拆除填平，地面用水泥固化，屋顶用彩钢瓦和洋瓦封闭盖顶。2011年4月，申请人将改造完成的厂房和仓库提供给其儿子蒋某丙和蒋某丁开办泰兴市XX包装材料有限公司（以下简称XX公司）生产经营。2021年因环保达不到要求，XX公司停止生产。2023年6月份，申请人将厂房租给蒋某戊用于饮料批发，租金每年4万元。2024年11月10日，蒋某戊不再承租。2024年11月15日，蒋某己（曾用名蒋某庚）与申请人达成口头协议，蒋某己承租申请人建设的厂房用于木制品加工生产，租金每年5万元。到目前为止，蒋某己仍然在承租的厂房内生产经营（行政处罚决定书载明的上述事实，与申请人的询问笔录基本一致。另外，关于“蒋某己承租申请人建设的厂房用于木制品加工生产，租金每年5万元”与蒋某己的询问笔录基本一致，且与违法用地现场照片相印证）。自2011年4月起，申请人未经有权部门批准，擅自改变XX镇XX村XX组集体土地设施农用地的用途，将养殖设施改造成厂房提供给他人进行工业生产、饮料批发和木制品加工生产，其改变设施农用地用途的面积为1259平方米，全部为农用地（耕地），位于城镇开发边界范围外一般农业区。申请人未经有权部门批准，擅自改变XX镇XX村XX组1259平方米集体土地设施农用地用途，将养殖设施改造成厂房提供给他人进行工业生产、饮料批发、木制品加工生产的行为，违反了《土地管理法》第二条第三款和第四十四条第一款之规定，已构成非法占地的违法用地事实。依据《土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第四十二条及《泰兴市《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量权（试行）》（泰国土资发〔2016〕26号）》第一条的规定，决定：1.责令申请人退化非法占用的1259平方米土地；2.责令申请人自收到案涉处罚决定书之日起15日内自行拆除非法占用不符合国土空间规划的1259平方米土地（耕地）上新建的建筑物和其他设施；3.罚款18885元。
另外，被申请人委托深圳市XX研究院有限公司出具的关于申请人案涉厂房违法用地项目的《违法用地勘测定界成果报告书》载明，厂房占地面积为1259平方米，位于XX镇XX村XX组，土地性质为集体土地，且为耕地，不符合规划。对照被申请人制作的泰兴市XX镇XX村村庄规划（2021-2035年）-- XX村XX组申请人（厂房），申请人的案涉厂房违法用地面积1259平方米，位于XXXXX边界范围外一般农业区。
上述事实有申请人及蒋某己提供的居民身份证、泰自然资罚字〔2025〕53号《行政处罚决定书》及送达回证、《责令改正违法行为通知书》及送达回证、现场勘验笔录及违法用地现场照片、询问笔录、协议书及江苏省土地规费专用收据、证明、企业资料查询表、违法用地勘测定界成果报告书及测绘资质证书和职称证书、泰兴市XX镇XX村村庄规划（2021-2035年）-XX镇XX村XX组蒋某甲（厂房）、自然资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、行政处罚决定法制审核意见书、重大行政处罚案件集体讨论记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书及听证告知书及送达回证等证据材料予以证实。
本机关认为，首先，关于被申请人是否具有作出案涉行政处罚决定的法定职责及其作出案涉行政处罚决定的程序合法性。根据《土地管理法》第七十七条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。故，被申请人具有作出案涉行政处罚决定的法定职责。《中华人民共和国行政处罚法》第五章第三节规定了行政机关实施行政处罚的行政执法程序，行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，必须在查明事实，严格按照法定程序实施行政处罚，即必须依法履行立案、调查、行政处罚告知、陈述、申辩及听证、法制审核、负责人集体讨论和作出送达行政处罚决定等程序。本案，被申请人作出案涉《行政处罚决定书》前，已先后履行了立案、现场勘察、调查询问、行政处罚及行政处罚听证告知、法制审核、负责人集体讨论程序以及作出案涉行政处罚决定，其作出案涉行政处罚决定的程序符合相关法律规定。
其次，关于案涉行政处罚决定的事实认定。本机关认为，根据《土地管理法》第四十四条、第七十七条之规定，当事人建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据土地利用现状分类的国家标准（GB/T21010-2017），直接用于经营性畜禽养殖的生产设施及附属设施用地属于设施农用地。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，以下简称国土资发〔2014〕127号通知）第二条第一项、第三条第一项规定，设施农业用地按照农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务。本案，申请人于2007年12月利用其家门前的自留地和承租蒋某乙的0.805亩土地上建设养猪场，建成后，由申请人的大儿子在该养猪场养殖生猪。2010年12月养猪场关闭后，申请人将除仓库外的养猪设施改造成为厂房。申请人先后于2011年4月至2023年6月、2023年6月至2024年11月10日及2024年11月15日至被申请人作出行政处罚决定期间，分别将改造完成的厂房和仓库提供给其儿子开办XX公司从事生产经营、租给蒋某戊用于饮料批发及租给蒋某己用于木制品加工生产。因此，2011年4月份之前，申请人案涉行政处罚占用案涉集体土地确系用于养殖业，此时，根据上述法律及规范性文件规定，申请人家门前的自留地和承租蒋某乙集体土地的规划及现状用途为农用地，其建设的养猪场所占用的土地系直接用于经营性畜禽养殖的生产设施及附属设施用地，应当按照设施农用地管理。但自2011年4月份起，申请人违反土地利用总体规划，擅自将养猪场改造为厂房，先后提供给其子开办XX公司从事生产经营、租给他人用于饮料批发及木制品加工生产，其行为属于未经批准非法占用集体土地，已构成违反规划擅自将农用地改为建设用地的情形。
再次，关于案涉行政处罚决定的法律适用。《土地管理法》第七十六条规定，违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。《江苏省土地管理条例》（2021年修订）第七十五条规定，违反国土空间规划，未经批准，或者采取欺骗手段骗取批准，或者超过批准的数量非法占用建设用地、未利用地的，由自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以按照非法占用土地每平方米一百元的标准处以罚款。《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量权（试行）》第一条规定，非法占地，不符合土地利用总体规划的，非法占用耕地的，按照每平方米15元以上25元以下罚款。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。该条规定是关于实施行政处罚从旧兼从轻的原则的规定。本案，前已述及，申请人未经批准非法占用土地，构成违反规划擅自将农用地改为建设用地的情形，且申请人该违法情形自2011年4月份一直持续至今，期间，相关土地管理的法律法规已经进行修订实施，根据从旧兼从轻原则，被申请人责令申请人退还非法占用的1259平方米土地，限期拆除在非法占用不符合空间规划的1259平方米土地（耕地）上新建的建筑物和其他设施建设，并处以18885元的罚款，于法有据。需指出的是，申请人提出“其实施上述行为，是经过当时泰兴市XX镇国土资源所批准和同意，且其实施的在上述地块进行建设前，已经依法提出用地申请，且按照要求依法缴纳土地费用1300元”的理由，本机关注意到，申请人据此向被申请人提交的专用收据单显示1300元费用记录于临时用地管理费栏目中，与案涉行政处罚并无关联，且申请人应当知晓，临时用地与取得建设用地长期使用权性质完全不同，应当遵守法定义务。因此，本机关不予采信。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本行政复议机关决定：
维持被申请人于2025年7月15日作出的泰自然资罚字〔2025〕53号《行政处罚决定书》。
申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内依法向泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼。
二〇二五年十一月十日