申请人：袁某。

被申请人：泰兴市市场监督管理局，住所地泰兴市文昌中路28号。

法定代表人：孔军，局长。

委托代理人：陈国群，泰兴市市场监督管理局工作人员。

委托代理人：夏阳，泰兴市市场监督管理局工作人员。

本机关于2025年5月26日收到申请人通过网络提交的行政复议申请，请求撤销被申请人于同年3月24日作出的不予立案决定，并责令被申请人重新作出处理。经审查，本机关于5月30日依法予以受理，现已审理终结。

申请人称其于2025年2月23日在泰兴市XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX超市（XXX店）（营业执照名称：“泰兴市XXX超市”）共计花费82.99元购买一包鹿茸菇等商品，其中一包鹿茸菇价格为75.30元，后发现该鹿茸菇不符合食品安全法规定的情形，为维护自身合法权益，请求行政机关处置加害人法律责任。后于同年2月27日通过全国12315平台向被申请人提起投诉举报。后被申请人3月24日针对其举报事项作出不予立案决定，其不服，现申请行政复议。

被申请人答复主要内容为：被投诉人购进整箱大包装后，拆零称重分装，加贴被投诉人超市销售标签，标注该产品名称、售价、净重、称重日期及保质期。涉诉鹿茸菇未标识产地，违反《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条第一款的规定，根据该办法第四十条的规定，已责令被投诉人改正，在包装上标注产地信息。涉诉鹿茸菇为食用农产品，不适用《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《中华人民共和国产品质量法》），也不适用《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《中华人民共和国食品安全法》）关于食品标签标注的相关规定，你反映涉诉鹿茸菇不符合《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》的违法事实不成立，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第四项的规定，被申请人依法不予立案。其认为：一是被申请人法律适用错误，故意混淆食用农产品与预包装食品的法律界限。被申请人仅依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》处理本案，故意回避《中华人民共和国食品安全法》的适用，明显属于法律适用错误。1.涉诉鹿茸菇已因分装行为转化为预包装食品。根据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，食用农产品进入生产加工环节后即不再属于初级农产品。本案，被举报人将整箱大包装鹿茸菇拆零分装、加贴销售标签，并标注净重、售价、称重日期、保质期等信息，已实质构成分装行为。参照《食品生产许可管理办法》第八条规定，分装属于食品生产活动，必须取得食品生产许可证。被举报人无证分装销售，已违反《中华人民共和国食品安全法》规定的应当依法取得食品生产许可，应依法查处。2.标签标注违法事实确凿。即便涉诉产品为食用农产品，根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条规定，销售者必须标注产地和生产者名称。而被申请人仅以未标注产地为由责令改正，却对未标注生产者名称的违法行为选择性忽视，显属法律适用片面。另，被举报人标注保质期的行为已超出食用农产品标识范畴，反而证明其以预包装食品形式销售。若认定为食品，则未标注生产日期、生产者、成分等强制性信息，已违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条，应适用该法第一百二十五条规定予以处罚。

二是事实认定不清，即未查清分装行为的实质法律性质。被申请人未对以下关键事实调查核实，导致事实认定严重失实：1.被投诉人是否具备食品分装所需《食品生产许可证》；2.涉诉鹿茸菇的分装过程是否符合《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718）相关规定；3.未标注生产者信息的鹿茸菇是否可能来源不明或存在安全隐患。依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条规定，行政机关对初步证明违法的线索应立案调查。被申请人未对上述问题核查便迳行作出不予立案决定，构成行政不作为。

三是程序违法，即滥用裁量权规避法定职责。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条的规定，食品标签不符合规定的行为应直接适用该法处罚，而《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第四十条仅规定责令改正，法律效力层级明显低于《中华人民共和国食品安全法》。被申请人选择低层级规范处理本案，涉嫌通过法律适用技术手段降格处理，规避对违法行为的实质性处罚。

综上，被申请人作出的不予立案决定，认定事实不清、适用法律错误，请求全面核查被诉行政行为的合法性，支持申请人复议请求。

申请人申请行政复议的同时提交以下证据材料：

1.申请人的居民身份证复印件；

2.全国12315投诉单打印件；

3.被投诉人的营业执照以及食品经营许可证的查询信息打印件、购买支付案涉投诉商品票据、商品照片等相关材料；

被申请人答复称，一是依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三条第三款的规定，其负责本行政区域内投诉举报处理及食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。

二是其投诉举报处理决定事实清楚、证据充分、适用依据正确。2025年2月28日，其在全国12315平台上收到申请人的投诉单（编号：13212XXXXXXXXXXXXXXXXXXXX），反映申请人在泰兴市XXXXX超市（以下简称被投诉人）购买的鹿茸菇存在无生产日期、保质期等违反食品安全法规定的情形，涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七条及相关法律规定，要求依据食品安全法依法申请赔偿。同年3月6日，其对被投诉人进行现场核查，现场有案涉鹿茸菇在售，经被投诉人确定，申请人购买情况属实。3月19日，被投诉人出具《拒绝调解书》，明确拒绝调解，其依据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第三项的规定，决定终止调解。

经查，案涉鹿茸菇由广西XXX生物技术有限公司生产，被投诉人购进后拆零，重新包装后装称重销售。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第四十九条规定，食用农产品，指来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等供人食用的初级产品，即在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品，不包括法律法规禁止食用的野生动物产品及其制品。国家市场监督管理总局对十二届全国人大五次会议第8975号建议的答复（关于司法实践中如何区分初级农产品与食品的建议）载明，植物、动物、微生物及其产品，指在农业活动中直接获得的，以及经过分拣、去皮、剥壳、干燥、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。因此，案涉鹿茸菇系食用农产品。《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条规定，销售者销售食用农产品，对保质期有要求的，应当标注保质期。带包装销售食用农产品的，鼓励在包装上标明生产日期或者包装日期、贮存条件及最佳食用期限等内容。被投诉人销售的鹿茸菇对保质期并无要求，因此未标注生产日期、保质期并无不当，且无需符合《中华人民共和国食品安全法》第六十七条关于预包装食品标签的相关规定。

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条第一款规定，销售者销售食用农产品，应当在销售场所明显位置或带包装产品的包装上如实标明食用农产品的名称、产地、生产者或销售者的名称或姓名等信息。产地应具体到县（市、区），鼓励标注到乡镇、村等具体产地。被投诉人涉案鹿茸菇未标注产地、品名、销售者名称，标注不规范，违反了上述规定，依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第四十条“销售者违反本办法第十二条、第十三条规定，未按照要求标明食用农产品相关信息的，由县级以上市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以上一万元以下罚款”的规定，其责令改正且被投诉人当场整改，被投诉人已在其经营场所明显位置标明“品名：鹿茸菇，产地：广西贵港市港北区，销售者：泰兴市XXX超市”等信息。另在鹿茸菇外包装贴有标签，标明“品名、单价净重/数量、二维码及售价、称重日期、产地、销售者名称”等信息，并提交整改报告。

综上，因举报内容事实不清、证据不足；被投诉人依法整改，不符合立案要求，其依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第四项的规定决定不予立案。

三是其处理投诉举报公正高效、程序合法。2025年2月28日，其收到申请人在12315平台上的投诉单。同日，该投诉单分流至河失分局。同年3月6日，通过12315平台受理该投诉，并告知申请人。3月6日，被申请人现场核查。3月19日被投诉人出具拒绝调解书，明确拒绝调解，其决定终止调解。3月19日其作出不予立案决定。3月24日其通过12315平台告知申请人不予立案决定和终止调解决定。

四是关于申请人行政复议申请内容的答复。食品分装，指食品生产经营者将直接投放市场的预包装食品，经过一定的工艺控制，在不影响食品安全的前提下，将大包装食品分成小份，包装成含量较小的预包装食品的食品生产行为。食品经营环节将大包装食品拆零销售，不再加工成预包装食品的，不属于食品分装。故被投诉人的行为不涉及食品分装的生产行为。被投诉人在定量称重包装对外销售时，标注“生鲜1-3天，南北货6个月”属于一般建议最佳食用期限，符合《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条第四款“带包装销售食用农产品的，鼓励在包装上标明生产日期或者包装日期、贮存条件以及最佳食用期限等内容”的鼓励行为，而非法定义务。

综上，被申请人在处理申请人的投诉举报过程中，所作出的行政行为事实清楚、适用依据正确、程序合法，内容适当，符合公正、高效的原则，请求依法维持其作出的不予立案决定。

被申请人答复的同时提供以下证据及依据：

1.全国12315投诉单、购买支付案涉投诉举报商品票据及商品照片等相关材料及全国12315平台流转记录；

2.现场笔录及现场检查照片（5张）；

3.当事人营业执照、授权委托书及委托代理人居民身份证复印件；

5.《责令改正通知书》（泰市监责改〔2025〕09-020号）及其送达回证；

6.《整改报告》及整改情况打印件；

7.拒绝调解书；

8.不予立案审批表；

9.投诉事项办结反馈打印件；

10.国家市场监督管理总局通过网络相关答复内容打印件；

11.《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《市场监督管理行政处罚程序规定》《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》、国家市场监督管理总局对十二届全国人大五次会议第8975号建议的答复（关于司法实践中如何区分初级农产品与食品的建议）。

经审理查明，申请人于2025年2月27日在全国12315平台登记投诉，反映其于同年2月23日在泰兴市XX街道XXXX街2XXX-2XXX号XXX生活超市（XXX店，以下简称被投诉人）花费75.30元购买一包鹿茸菇后，发现该鹿茸菇无生产日期、保质期等《中华人民共和国食品安全法》规定的情形，投诉举报该鹿茸菇不符合《中华人民共和国食品安全法》第六十七条以及相关法律规定的情形。要求退货、退赔费用、赔偿损失。次日，被申请人将申请人的前述投诉事项交由泰兴市市场监督管理局河失分局处理，并设置初查期限，2月28日，该分局将申请人前述投诉事项转至其业务部门处理。3月6日，该分局就申请人前述投诉事项指派执法人员在申请人的店长陪同下进行现场检查、拍照留存，并制作现场笔录，笔录载明：在当事人干菜货架上发现2包在售涉诉鹿茸菇，标签分别标注有鹿茸菇、单价、净重/数量、称重日期、生鲜13天、南北货6个月及XXX超市、售价等内容；当事人表示涉诉鹿茸菇为食用农产品，其购进整箱大包装后自行分装，加贴超市自打标签，现场向执法人员展示鹿茸菇原始包装箱；涉案鹿茸菇未标注产地、品名、销售者名称，标注不规范，执法人员现场下达责令改正通知书，要求当事人改正。同日，被申请人向被投诉人作出并送达《责令改正通知书》，认定被投诉人销售未标注产地的鹿茸菇，且鹿茸菇销售者标注不规范、品名标注不规范的行为，违反了《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第十二条第一款的规定，依据该监督管理办法第四十条的规定，责令对涉案鹿茸菇标注产地，规范标注销售者、品名（逾期不改的，将依据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第四十条的规定，处2000元以上10000元以下罚款）。同日，被投诉人向被申请人提供其营业执照，并出具《整改报告》附整改照片，整改报告载明，该单位销售的食用农产品鹿茸菇没有标明产地等信息，涉嫌违反国家相关法律一事，整改情况如下：在鹿茸菇的销售位置标注品名、产地和销售者名称；对鹿茸菇的标签进行整改，规范标注品名、产地和销售者名称；已对上货人员进行培训，确保在后续经营中不会出现上述情况。前述所附整改照片显示，在鹿茸菇货架处贴有标识，标明“品名：鹿茸菇，产地：广西XX市XX区，销售者：泰兴市XXX超市”。另在鹿茸菇外包装上贴有标签，标明“品名、单价净重/数量、二维码及售价、称重日期、产地、销售者名称”等信息。3月19日，被投诉人向被申请人出具拒绝调解书，明确拒绝赔偿及被申请人的行政调解。同日，被申请人决定对申请人前述通过全国12315平台的投诉事项不予立案。3月24日，被申请人通过全国12315平台向申请人反馈，告知查明的事实、存在的违法行为及其责令改正的处理结果，并告知涉诉鹿茸菇为食用农产品，不适用《中华人民共和国产品质量法》，也不适用《中华人民共和国食品安全法》关于食品标签标注的相关规定，涉诉鹿茸菇不符合《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国产品质量法》的违法事实不成立，根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第四项的规定，决定不予立案。被投诉人明确拒绝调解及申请人的赔偿要求，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第三项的规定，依法终止调解，建议通过诉讼途径维护其合法权益。

上述事实有申请人的居民身份证、全国12315投诉单及购买支付案涉投诉商品票据、商品照片等相关投诉材料、当事人的营业执照、现场笔录及现场检查照片、授权委托书及委托代理人居民身份证、《责令改正通知书》及其送达回证、《整改报告》及整改照片、拒绝调解书、不予立案审批表、投诉事项办结反馈及国家市场监督管理总局通过网络相关答复内容现场笔录及现场检查照片、营业执照及其法定代表人居民身份证、授权委托书及受委托人居民身份证、情况说明、泰市监当罚〔2025〕09-020号《责令改正通知书》、全国12315平台流转记录等证据资料予以证实。

本机关认为，关于被申请人的职权依据。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第三条第三款的规定，被申请人依法具有负责本行政区域内投诉举报处理工作及食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。

关于被申请人的案涉投诉处理程序。结合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十四条、第二十一条第一款第三项、第三十一条第二款，及《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款的规定，本案，2025年2月27日，申请人在全国12315投诉举报平台登记投诉。次日，被申请人将该投诉事项交由泰兴市市场监督管理局河失分局处理，并设置初查期限。同年2月28日，该分局将申请人的前述投诉事项转至其业务部门处理。3月6日，该分局指派执法人员就申请人的前述投诉事项，进行现场核查、拍照取证，制作现场笔录，就被投诉人销售未标注产地的鹿茸菇，且鹿茸菇销售者标注不规范、品名标注不规范的行为，作出《责令改正通知书》。3月19日，被举报人向被申请人出具拒绝调解书，被申请人决定对申请人的投诉事项不予立案并终止调解。3月24日，被申请人通过全国12315平台回复申请人。其前述核查处理程序符合法定程序，于法有据。

关于终止调解和不予立案。首先，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第三项的规定，本案，由于被投诉人对申请人投诉反映涉案鹿茸菇无生产日期、保质期违反《中华人民共和国食品安全法》相关规定，要求退货、退赔费用、赔偿损失事项，明确拒绝调解，被申请人依据该规定，决定终止调解，于法有据。其次，根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（2023年版）第四十九条、《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（2016年版）第五十七条的规定，以及国家市场监督管理总局对十二届全国人大五次会议第8975号建议的答复（关于司法实践中如何区分初级农产品与食品的建议）“二、关于食用农产品含义”的表述，被投诉人购进整箱案涉鹿茸菇大包装后自行分装行为，该拆零重新包装的行为并没有改变案涉鹿茸菇的基本自然性状和化学性质，故案涉鹿茸菇是食用农产品，不是《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定情形的食品。另外，根据《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（2023年版）第十二条、第四十条规定，销售者销售食用农产品，应当在销售场所明显位置或者带包装产品的包装上如实标明食用农产品的名称、产地、生产者或者销售者的名称或者姓名等信息。对保质期有要求的，应当标注保质期，保质期与贮存条件有关的，应当予以标明。食用农产品标签所用文字应当使用规范的中文，标注的内容应当清楚、明显，不得含有虚假、错误或者其他误导性内容。鼓励销售者在销售场所明显位置展示食用农产品的承诺达标合格证。带包装销售食用农产品的，鼓励在包装上标明生产日期或者包装日期、贮存条件及最佳食用期限等内容。销售者未按要求标明食用农产品相关信息的，由县级以上市场监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以上一万元以下罚款。本案，结合前述查明的事实，即案涉鹿茸菇由广西某生物技术有限公司生产，被投诉人购进后，拆零重新包装称重后加贴标签进行销售，未标注产地，且未规范标注食用农产品的产地、品名（名称）及生产者或者销售者名称或者姓名，被申请人认定被投诉人的上述行为违反了上述规定，并依据上述规定责令被投诉人予以改正，于法不悖。且责令改正后，被投诉人当日即予以改正，被申请人据此不予立案，亦符合上述规定。

需要指出的是，关于申请人提出“被申请人故意混淆食用农产品与预包装食品的法律界限，涉诉鹿茸菇已因分装行为转化为预包装食品，标签标注违法事实确凿以及未围绕‘被投诉人是否具备食品分装所需的食品生产许可证、涉诉鹿茸菇分装过程是否符合《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》等’事实进行调查核实，是否准确适用法律”的理由和异议。首先，关于被申请人是否存在“故意混淆食用农产品与预包装食品的法律界限”的问题，前已述及，案涉鹿茸菇是食用农产品，既不是《中华人民共和国食品安全法》第三十四条规定情形的食品，也不是《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定的预包装食品（即预包装食品是指预先定量包装或制作在包装材料、容器中的食品），因此，不存在混淆食用农产品与预包装食品法律界限的问题。其次，关于“涉诉鹿茸菇能否因分装行为转化为预包装食品”的问题，由于食品分装是指食品生产经营者将直接投放市场的预包装食品，经过一定工艺控制，在不影响食品安全的前提下，将大包装食品分成小份，包装成含量较小的预包装食品的食品生产行为。据此，构成食品分装行为应当同时具备“行为主体为食品生产经营者、行为对象为预包装食品”先决条件，本案，被投诉人购进的整箱鹿茸菇为食用农产品而非直接投放市场的预包装食品，后被投诉人拆零重新包装称重后进行销售，并非经过一定工艺控制对鹿茸菇进行拆分包装预包装食品的行为，该拆零重新包装称重的行为没有改变鹿茸菇的基本自然性状和化学性质，不足以改变鹿茸菇作为食用农产品的属性，且该行为发生在销售环节，因此，不属于食品分装，故难以采信申请人的该项理由。再次，关于“案涉鹿茸菇标签标注的违法事实能否成立”的问题。对于被申请人针对“被投诉人未在销售场所明显位置或者在产品包装上如实标明鹿茸菇产地，且未规范标注品名（名称）及生产者或者销售者名称或者姓名等违法事实处理的合法性”，前已阐述，不再赘述。至于“鹿茸菇未标注生产日期、保质期”是否违反相关法律法规，由于鹿茸菇是食用农产品，有别于《中华人民共和国食品安全法》调整规制的食品，故申请人投诉所称违反《中华人民共和国食品安全法》第六十七的规定不成立。另案涉鹿茸菇无生产日期、保质期的事实，前已述及，根据“销售食用农产品，对保质期有要求的，应当标注保质期。食用农产品标签所用文字应当使用规范的中文，标注的内容应当清楚、明显，不得含有虚假、错误或其他误导性内容。带包装销售食用农产品的，鼓励在包装上标明生产日期或包装日期、贮存条件及最佳食用期限等内容”的规定，本案，由于目前尚无相关法律法规规定，销售鹿茸菇应当标注保质期，故对被投诉人销售案涉鹿茸菇未标注保质期的行为，被申请人不予立案及处理，并无不当。另外，根据前述“带包装销售食用农产品的，鼓励在包装上标明生产日期或包装日期、贮存条件及最佳食用期限等内容”表述，系鼓励性、倡导性规定，并非强制性规定，被申请人未对被投诉人销售鹿茸菇标注生产日期的行为进行立案并处理，亦无不当。最后，关于被申请人未围绕“被投诉人是否具备食品分装所需的食品生产许可证、涉诉鹿茸菇分装过程是否符合《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》等事实进行调查核实，是否准确适用法律”的异议和理由。根据《食品生产许可管理办法》第一条、第四十条的规定，该办法系为保障食品安全，调整规制食品生产监管，规范食品生产许可活动，且明确该办法所称食品是指《中华人民共和国食品安全法》第九十九条等规定的食品，但不包括食用农产品、声称具有保健功能的食品。销售食用农产品、仅销售预包装食品不需要取得食品经营许可，本案，被投诉人购进整箱鹿茸菇后，拆零重新包装称重后加贴标签进行销售，该行为显然不是食品生产行为，且办法规定销售食用农产品不需要取得食品经营许可，故不予采纳申请人的该项异议及理由。此外，关于“被申请人仅以未标注产地为由责令改正，但对未标注生产者名称选择性忽视”的异议，结合前述规定，被申请人接受申请人投诉后的调查处置、责令改正及其反馈，被申请人进行的调查及处置，并无不当。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：

维持被申请人于2025年3月24日作出的不予立案决定。

申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本行政复议决定书之日起15日内依法向江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼。

二〇二五年七月二十五日