申请人：张某。
被申请人：泰兴市自然资源和规划局，住所地泰兴市文昌东路6号。
法定代表人：栾俊，局长。
申请人对被申请人于2023年7月19日作出的泰自然资罚字〔2023〕第20号《行政处罚决定书》（以下简称第20号《行政处罚决定书》）的行政行为不服，于同年7月24日向本机关申请行政复议，请求撤销被申请人作出的第20号《行政处罚决定书》。本机关于7月28日依法予以受理，9月20日决定延期，10月20日中止审理，2025年1月6日恢复审理，经听取意见，现已审理终结。
申请人称，其养猪场于2012年12月30日与村里签订用地合同并盖章，新街镇向其发放畜禽养殖粪污治理证。关停猪场时给予补贴6万整。政府三大部门验收负责人签字并盖新街镇人民政府印章，说明猪场的合法性。对面积为14397平方米（折合约21.6亩），包含村民蒋某甲种的地8.94亩，有蒋某甲出具的书面证明照片一份。降水沟长165米，宽9米，还有四个闲置大棚，不能罚款，村民蒋某甲种地，而对其罚款。关停猪场政府以每只100元补贴，其猪场共养猪16400只，只补贴6万元，尚有158万元补贴款未到帐，化粪池49.52万元未到帐，至今未得到解决。政府部门负责人翻大门，导致其父母受惊吓成脑梗，其父于当年烧死，骨灰至今未予安葬，其母亲吓成脑梗后导致跌倒后粉碎性骨折，至今仍然在医院治疗，没有解决老百姓的诉求。综上所述均为事实，恳请政府查实得到有效的解决。
申请人申请行政复议的同时提供了以下证据材料：
1.申请人的居民身份证复印件；
2.泰自然资罚字〔2023〕第20号《行政处罚决定书》复印件；
3.土地租赁合同书复印件；
4.新街镇畜禽养殖粪污治理监管牌复印件；
5.新街镇畜禽粪污资源化利用项目验收情况公示证明复印件；
6.遗体火化证明复印件；
7.协议书复印件。
被申请人答复称，请求驳回申请人的全部复议请求，事实和理由如下：
首先，其具有查处非法占地行为的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。故具有作出案涉行政处罚决定书的主体资格。
其次，申请人所称理由没有事实依据和法律依据。一是申请人认为猪场具有合法性不是事实。经查，2012年12月30日，申请人与XX镇XXX村车后A组中心户长、车后B组中心户长签订《土地租赁合同》。约定分别将车马庄村车后A组18.3亩、车后B组11.2亩集体土地出租给申请人经营种养殖业。租期从2012年12月30日至2027年12月30日，租金每年每亩1000元。自2015年4月起，申请人未经批准，擅自在租赁的XX镇XXX村车后A组、车后B组集体土地实施大棚和宿舍等设施建设。建设的大棚用于养猪，宿舍用于工人住宿。2018年3月全部建成，至今未办理设施农用地备案手续。因受非洲猪瘟的影响，2019年12月申请人关停养猪场。自2020年1月起，申请人在部分大棚里养羊、鹅、鸭，并将部分大棚用于组装生产家具。被申请人认为申请人自2015年4月起，未经有权部门批准，非法占用泰兴市XX镇XXX村车后A组、车后B组的集体土地14397平方米实施大棚和宿舍等设施建设的行为，违反了《土地管理法》第四十四条之规定，已构成非法占地的违法用地事实。二是申请人认为对面积为14397平方米，包含村民蒋某甲种的地8.94亩，长165米，宽9米的降水沟以及四个闲置大棚不应当被罚款没有依据。经调查，蒋某甲户共有承包地3块，面积3.33亩。蒋某甲的侄女蒋某乙（已故）户共有承包地3块，面积2.17亩。2012年12月30日，申请人与XX镇XXX村车后A组中心户长、车后B组中心户长签订的《土地租赁合同》支付租金明细中载明：蒋某甲户流转给申请人1.14亩，蒋某乙（蒋某乙的母亲彭某代签）户流转给申请人0.6亩。根据江苏易图地理信息科技股份有限公司提供的蒋某甲户、蒋某乙户承包地的空间坐标，泰兴市金源测绘有限公司制作的《申请人违法用地（整改后处罚面积）与蒋某甲户、蒋某乙户承包地块平面图》以及《申请人违法用地（整改后处罚面积）与蒋某甲户、蒋某乙户承包地块影像图（2021）》显示，蒋某甲户、蒋某乙户承包地块均不在处罚的14397平方米土地范围内。申请人申请复议提交补充材料辩称，将位于养猪场降水沟以西的闲置地，三框田降水沟向北闲置地，四框田大棚向西闲置地，降水中沟两侧闲置地共8.94亩土地由蒋某甲种植，租金共四千六百元由蒋某甲负责，与事实不符。申请人辩称的8.94亩闲置土地位于申请人所建设的大棚和宿舍间的多处空地。此类空地未进行任何耕种，杂草丛生，堆放了杂物，且申请人对《张某违法用地平面图》签字捺印，确认被申请人对其处罚的14397平方米土地处于申请人实际控制占用土地的面积中。被申请人对申请人非法占用处于申请人实际控制占用的14397平方米土地作出行政处罚符合法律规定。申请人提出的长165米，宽9米的降水沟并不在处罚的14397平方米土地范围内。申请人提出的四个闲置大棚不应该罚款，其认为，申请人所建设的大棚目前虽然处于闲置中，但并未办理相关用地手续，不能改变违法占地的事实。故申请人认为对面积为14397平方米，含村民蒋某甲种的地8.94亩，长165米，宽9米的降水沟及四个闲置大棚不该罚款的理由不成立。三是申请人认为关停猪场，政府尚有158万元补贴款及化粪池49.52万元未到账，至今未得到解决。新街镇政府关停申请人的养猪场，申请人能否享受关停养猪场的相关补贴及享受的补贴标准等不在被申请人的职能范围内，与本案无关。四是申请人认为政府部门负责人翻大门，致申请人父母吓成脑梗，其父亲于当年烧死，骨灰至今未安葬。其母亲吓成脑梗后导致跌倒后粉碎性骨折，至今仍在医院治疗。该事项与本案无涉，且不属其职能范围。
再次，其行政处罚行为适用法律依据正确、程序合法、处罚内容适当。自2015年4月起，申请人在未取得合法用地手续的情况下，非法占用泰兴市XX镇XXX村车后A组、车后B组集体土地实施大棚和宿舍等设施建设。2023年6月6日，其委托泰兴市金源测绘有限公司对申请人违法占用土地的面积进行勘测。经现场勘测，申请人非法占用泰兴市XX镇XXX村车后A组、车后B组集体土地实施大棚和宿舍等设施建设的面积为14397平方米（折合约21.6亩）。对照2014年土地利用现状图和泰兴市国土空间规划近期实施方案（2023年度泰兴市预支空间规模指标落地上图方案）土地利用总体规划图，该宗地地类全部为农用地（其中：耕地13028平方米，含永久基本农田176平方米、其它农用地1369平方米），全部不符合泰兴市国土空间规划近期实施方案（2023年度泰兴市预支空间规模指标落地上图方案）土地利用总体规划。申请人的上述行为违反了《土地管理法》第四十四条之规定。其于2023年7月3日再次向申请人送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。申请人于2023年7月4日提交书面听证申请，其于2023年7月14日下午2:30召开听证会听取各方意见。其根据《土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（第二次修订版，以下简称《土地管理法实施条例》第二次修订版）第四十二条之规定。鉴于申请人能配合调查并积极整改，且自行退还部分非法占用的土地，恢复土地原状，并进行耕种。本着处罚与教育相结合的原则，依据《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量权试行办法》第五条“当事人有下列情形之一的，不予行政处罚：行政处罚告知书送达前主动消除违法状态的，可以不予行政处罚”和第六条“当事人有下列情形之一的，按下限处罚：（一）行政处罚决定作出前，主动消除或减轻违法行为危害后果的；（二）积极配合国土资源监察大队查处违法行为的”及《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量标准（试行）》的规定，依法对申请人作出了行政处罚。
最后，对于可能属于“设施农用地”的情形是否可以予以处罚。一是根据《江苏省土地行政处罚裁量权实施办法》第五条之规定，即使符合办理条件，经督促办理备案手续仅是“可以不予处罚”,举轻以明重，对于即使符合设施农用地条件，但经督促后未在规定时间内办理的，当然可以予以处罚。二是上述条款中的“符合条件”是指经过农业、自然资源、街道等有权部门的审核已具有备案条件，而非在行政处罚案件中由执法机关主动去核实是否符合备案条件。一方面，执法机关不是设施农用地备案的主管机关，另一方面，是否符合设施农用地、是否能够备案，也需进行审核，并非用于养殖即符合设施农用地备案条件。因此，只有在符合备案条件，且当事人主动履行了相关备案义务，取得对应权利后，才是以免于处罚的前提。概言之，这里的“符合条件”是当事人在处罚决定前主动的行为，而非由执法机关去核实或代替当事人办理备案手续。更为重要的是，土地管理法也未规定执法机关作出处罚前负有责令当事人补办或者限期整改的义务。三是其行政执法甄别过程完全对应上级部委的执法规范性文件。根据自然资源部《土地卫片执法图斑合法性判定规则》:“二、违法用地（二）非粮化违法违规用地1.农业设施建设违法违规用地（1）具体情形④未经批准或不符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养殖设施的。（2）补充规定：对设施农业用地的认定应依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。”可见，对于畜禽养殖占地，并不当然属于设施农用地。未经法定程序，仍属于《土地管理法》第七十七条规定的违法用地情形，应当依该条进行认定和处罚。
综上，被申请人依法依职权对申请人非法占地的行为进行行政处罚，执法主体合法，事实依据充分，违法定性准确，适用法律正确，行政裁量权行使得当，且在作出行政处罚决定前举行两次听证会，充分保障了申请人的合法权益，符合法定程序，请求复议机关予以维持。
被申请人答复的同时提交以下证据、依据：
1.泰自然资罚字〔2023〕20号《行政处罚决定书》及送达回证复印件；
2.法律文书呈批表复印件；
3.送达地址确认书；
4.立案呈批表；
5.行政案件权利义务告知书；
6.询问笔录及居民身份证复印件（张某、孙某各1份）；
7.土地租赁合同书及部分租金支付记录（2017年12月7日-2018年12月7日）复印件、新街镇畜禽粪污资源化利用项目验收情况公示证明及验收意见复印件、新街镇畜禽养殖粪污治理监管牌复印件、界址确认书复印件；
8.现场勘测笔录；
9.违法用地现场照片（共7页）；
10.责令停止违法行为通知书及送达回证；
11.违法用地勘测定界成果报告书（2023年3月27日）及土地利用现状总体规划图（2023年4月17日）；
12.自然资源违法案件调查报告；
13.违法案件审理记录；
14.法制审核意见书；
15.违法案件处理决定呈批表；
16.行政处罚及听证告知书（2023年5月12日）及送达回证、法律文书呈报表；
17.证明（顾某出具）、收款收据及符合项目要求中小规模畜禽养殖场（户）验收情况汇总表；
18.听证申请书、行政处罚听证通知书（2023年5月22日）及送达回证；
19.听证笔录及提供的合同等；
20.现场勘测笔录；
21.违法用地整改后现场照片；
22.违法用地勘测定界成果报告书（2023年6月6日）及土地利用现状总体规划图（2023年6月7日）；
23.自然资源违法案件调查报告；
24.违法案件审理记录；
25.法制审核审批表；
26.违法案件处理决定呈批表；
27.行政处罚及听证告知书（2023年7月3日）及送达回证、法律文书呈批表；
28.申请书、证明、行政处罚听证通知书（2023年7月4日）及送达回证；
29.听证笔录及提供的证明（2023年7月13日）等；
30.农村土地承包经营权登记簿、承包地块示意图；
31.申请人违法用地（整改前）与蒋某甲、蒋某乙户承包地块平面图、影像图；
32.申请人违法用地（整改后处罚面积）与蒋某甲、蒋某乙户承包地块平面图、影像图；
33.《土地管理法》《土地管理法实施条例》（第二次修订版）《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量权试行办法》。
经审理查明，2012年12月30日，申请人与XX镇XXX村车后A组及车后B组中心户长签订《土地租赁合同书》约定，车马庄村车后A组、B组分别将18.3亩、11.2亩集体土地出租给申请人经营种养殖业，租期从2012年12月30日至2027年12月30日，租金每亩1000元。自2015年4月起，申请人在租赁的上述车马庄村车后A组、车后B组集体土地实施大棚和宿舍等设施建设，建设的大棚用于养猪。2018年3月全部建成，建成宿舍1栋，大棚9栋，上述建设的宿舍及大棚未办理设施农用地备案手续。因受非洲猪瘟影响，2019年12月申请人关停养猪场。自2020年1月起，申请人利用部分大棚养羊、鹅、鸭，并利用部分大棚进行组装生产家具。
接群众举报后，被申请人到泰兴市XX镇XXX村车后A组、车后B组对申请人涉嫌未经批准非法占用的23049平方米（折合约34.57亩）农用地进行现场勘测、拍摄照片并制作现场勘测笔录，载明大棚和宿舍等设施已经建成。同日，泰兴市金源测绘有限公司出具张某项目违法用地勘测定界成果报告书。同年4月13日，被申请人对申请人及新街镇XX庄党总支书记兼村委会主任进行调查询问并制作询问笔录。4月17日，被申请人制作2022年度泰兴市预支空间规模指标落地上图方案及土地利用总体规划图（局部）载明，申请人违法用地面积23049平方米，其中不符合泰兴市国土空间规划近期实施方案（2022年度泰兴市预支空间规模指标落地上图方案）面积23049平方米。根据“三区三线”划定成果，占用永久基本农田2293平方米。同日，被申请人对申请人未经有权部门批准，非法占用泰兴市XX镇XXX村车后A组、车后B组集体土地实施大棚和宿舍等设施建设的行为予以立案，4月26日进行法制审核，5月12日向申请人送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，5月16日申请人向被申请人提交书面听证申请，5月22日被申请人向申请人送达《行政处罚听证通知书》，6月2日被申请人就该行政处罚一案组织听证。6月6日被申请人到案涉地块，再次进行现场勘测、拍摄照片并制作现场勘测笔录，现场勘测笔录载明，用地面积14397平方米（折合约21.60亩），大棚和宿舍等设施已经建成。同日，泰兴市金源测绘有限公司出具《违法用地勘测定界成果报告书》。6月7日，被申请人制作2023年度泰兴市预支空间规模指标落地上图方案以及土地利用总体规划图（局部）载明，申请人违法用地面积14397平方米，其中不符合泰兴市国土空间规划近期实施方案（2023年度泰兴市预支空间规模指标落地上图方案）面积14397平方米。根据“三区三线”划定成果，占用永久基本农田176平方米。6月16日被申请人重新进行法制审核并出具法制审核意见书，7月3日被申请人向申请人送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。7月4日申请人提交书面听证申请，7月14日被申请人就案涉行政处罚一案组织第二次听证并制作听证笔录，听证期间，申请人向被申请人提交了蒋某甲及新街镇XX庄村村民委员会各自出具的证明，及编号分别为321XXXXXXXXXXXXXXXX、321XXXXXXXXXXXXXXX农村土地承包经营权登记簿资料。7月份泰兴市金源测绘有限公司出具张某违法用地（整改前、整改后处罚面积）与蒋某甲、蒋某乙户承包地块的平面图、影像图。7月19日，被申请人作出并向申请人送达案涉《行政处罚决定书》。案涉《行政处罚决定书》载明，申请人未经有权部门批准，非法占用泰兴市XX镇XXX村车后A组、车后B组集体土地14397平方米实施大棚和宿舍等设施建设的行为，违反了《土地管理法》第四十四条之规定，已经构成非法占地的违法用地事实。根据《土地管理法》第七十七条和《土地管理法实施条例》第四十二条及《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量标准（试行）》之规定。鉴于申请人能配合调查并积极整改，且自行退还部分非法占用的土地，恢复土地原状，并进行了耕种。本着处罚与教育相结合的原则，依据《泰兴市国土资源行政处罚自由裁量权试行办法》第五条和第六条的规定，决定：1.责令申请人退还非法占用的14397平方米土地；2.责令申请人自收到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除在非法占用不符合泰兴市国土空间规划近期实施方案（2023年度泰兴市预支空间规模指标落地上图方案）土地利用总体规划的14397平方米土地（农用地）上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.罚款218595元。
上述事实有申请人提供的居民身份证、土地租赁合同书、协议书及被申请人提供的《行政处罚决定书》及其送达回证、立案呈批表、行政案件权利义务告知书、询问笔录及居民身份证、土地租赁合同书及部分租金支付记录、新街镇畜禽粪污资源化利用项目验收情况公示证明及验收意见、新街镇畜禽养殖粪污治理监管牌、界址确认书、现场勘测笔录、违法用地现场照片、责令停止违法行为通知书、违法用地勘测定界成果报告书及土地利用现状总体规划图、违法案件调查报告、违法案件审理记录、法制审核意见书、行政处罚及听证告知书呈批表及送达回证、行政处罚听证通知书、听证笔录及合同等、现场勘测笔录、违法用地整改后现场照片、违法用地勘测定界成果报告书及土地利用现状总体规划图、违法案件调查报告、违法案件审理记录、法制审核审批表、违法案件处理决定呈批表、行政处罚及听证告知书送达回证、行政处罚听证通知书、听证笔录及相关材料、农村土地承包经营权登记簿、承包地块示意图、张某违法用地（整改前）与蒋某甲、蒋某乙户承包地块平面图、影像图张某违法用地（整改后处罚面积）与蒋某甲、蒋某乙户承包地块平面图、影像图等证据材料予以证实。
本机关认为，首先，关于案涉行政处罚决定的程序合法性问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十七条第二款、第五十八条之规定，调查终结，直接关系当事人或者第三人重大权益的，行政机关负责人应当集体讨论决定；经过听证程序的、对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当进行法制审核。被申请人作出《行政处罚决定书》之前先后履行了立案、调查询问、行政处罚告知、行政处罚听证告知、听证、集体讨论以及法制审核程序，作出案涉行政处罚决定的程序符合相关法律规定。
其次，关于案涉行政处罚决定的事实认定问题。本机关认为，根据《土地管理法》第四十四条、第七十七条之规定，当事人建设占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续，且《土地管理法》第七十七条“对违反规划擅自将农用地改为建设用地的”中“农用地”应当为现状农用地而非规划用途农用地。根据土地利用现状分类的国家标准（GB/T21010-2017），直接用于经营性畜禽养殖的生产设施及附属设施用地属于设施农用地。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，以下简称国土资发〔2014〕127号通知）第二条第一项、第三条第一项规定，设施农业用地按照农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按相关规定进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务；相关部门应当依法进行用地协议备案。本案，在2019年12月份之前，申请人承租集体土地确系用于种养殖业，此时，根据上述法律及规范性文件规定，其承租的集体土地规划及现状用途为农用地，其建设的大棚和宿舍所占用的土地系直接用于经营性畜禽养殖的生产设施及附属设施用地，应当按照设施农用地管理，对其未办理设施农用地备案手续的行为应当根据相应的法律法规进行查处。2020年1月起，申请人违法土地利用总体规划擅自将部分大棚用于组装家具，存在违反规划擅自将农用地改为建设用地的情形。直至被申请人调查结束作出案涉行政处罚决定时，申请人存在未办理设施农用地备案手续和改变土地用途擅自将农用地改为建设用地两种情形，被申请人作出处理时应当区分申请人使用的土地哪些属于设施农用地建设，哪些属于非农建设，各自占用的面积是多少。但在案证据不能显示应当按照设施农用地管理和已改变土地用途擅自改为建设用地的面积分别是多少，被申请人直接将申请人在14397平方米土地（农用地）上新建建筑物和其他设施的行为认定为非法占用土地，未能充分查明上述事实，属于事实不清。
再次，关于案涉行政处罚的法律适用问题。根据《行政处罚法》第三十七条之规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。本案，在程序方面，被申请人作出案涉行政处罚决定时，适用已修订的《行政处罚法》，并无不当。但在实体处理方面，结合被申请人上述认定的申请人的违法事实，前已述及，被申请人在尚未查明已擅自将土地用途改为建设用地的面积的情况下，将申请人建设的所有建筑物和设施占用的面积认定为非法占用土地面积并作为退还土地和罚款的依据，属于适用法律错误。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条之规定，本行政复议机关决定：
撤销被申请人于2023年7月19日作出的泰自然资罚字〔2023〕20号《行政处罚决定书》。
申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内依法向江苏省泰州市中级人民法院提起行政诉讼。
二〇二五年一月六日