申请人：叶某甲。

被申请人：泰兴市农业农村局，住所地泰兴市襟江巷2号。

法定代表人：黄云峰，局长。

委托代理人：李东进，泰兴市农业农村局农业综合执法大队副大队长。

委托代理人：张吉祥，泰兴市农业农村局法规科科长。

申请人对被申请人于2023年12月15日作出的泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》不服，于2024年2月19日向本机关申请行政复议，请求撤销泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》。本机关于同年2月26日依法已予受理，经当面听取申请人意见，并依法组织听证，现已审理终结。

申请人称，首先，被申请人的认定事实和适用法律错误。2020年年底，申请人在已与政府、土地管理部门、村委会多次申请并提交了基本材料。拆除拐角楼前严某书记、丁某局长三次到现场确认并同意拆除前面拐角楼，在宅基地后面建相关房屋。申请人原本向北延伸4米，朱某镇长等政府领导、多部门会议决定只能延伸3米，本人不同意。后多次做其思想工作且朱某找原新街镇副书记吉某多次做其工作后，按政府规划要求将基础向南缩了1米，实际2.88米，政府答应砌3米并办好手续。其后，申请人多次去镇政府催促、询问相关建设批准手续，新街镇丁某局长说砌筑房屋在建设用地内可以办理相关建设手续等等。

需要指出的是：1.当初叶某乙曾组织本组代表会议，同意该户砌筑；2.2021年3月16日晚上，叶某丙在申请人家里，对申请人明确表态“主房不得向前一寸，向后延长哪怕到路边，我都没意见，主房的高度由叶某甲对弈决定，我没有任何意见，如政府有人过问，我替你出面等等”；3.被申请人拒绝提供在案的相关询问笔录、不动产测量报告等证据。据此，申请人已经履行完所有应有、该有的手续，没有任何违法的故意，批准手续未予办理完全是相关部门的不作为，故处罚决定书没有任何事实和法律依据，显然错误。

其次，2023年12月4日，被申请人作出的泰农（宅基）延决告字〔2023〕第6号《延长案件处理决定期限告知书》,明确告知：将本案处理决定期限延长至2024年6月5日。2023年12月15日，被申请人突然草率、武断地作出行政处罚决定书，该行为不仅严重违法，而且出尔反尔，极大地损害和降低了政府的公信力。

再次，本案中，申请人没有任何过错，房屋改建已经既成事实，实际花费了50多万，耗资巨大。如若拆除，必然会造成不必要的浪费和损失，处罚决定书没有任何合理性。

综上，申请人对泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》不服，特申请行政复议，请求依法公正处理，支持申请人的复议请求。

申请人申请行政复议的同时提供了以下证据材料：

1.泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》及送达回证；

2.泰农（宅基）延决告字〔2023〕第6号《延长案件处理决定期限告知书》；

3.光盘（现场录音）；

4.泰集用（2005）第200XXXX号土地使用权证书复印件；

5.协调说明（说明人叶某甲）；

6.申辩状（未注明申辩人及日期）；

7.照片（一页2张）；

8.申请人的居民身份证复印件。

被申请人答复称，首先，针对“被申请人认定事实和适用法律错误”,被申请人认为根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十二条第四款“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准”之规定。申请人建设住宅用地需要取得新街镇审核发放的《农村宅基地批准书》和《建设工程（乡村建设）规划许可证》，但申请人至今仍未提供相应建房审批手续，故被申请人无认定事实和适用法律错误。

其次，针对“被申请人将本案的处理决定期限延长至2024年6月5日止。2023年12月15日，被申请人突然草率、武断地作出行政处罚决定书”，其认为根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第六十条“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定”之规定，依照《农业行政处罚程序规定》第五十八条第一款“农业行政处罚案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；因案情复杂、调查取证困难等需要延长的，经本农业行政处罚机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，延期后仍不能作出处理决定的，应当报经上一级农业行政处罚机关决定是否继续延期；决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限”之规定，2023年11月4日，经被申请人负责人批准，将本案的处理决定期限延长30日，至2023年12月5日止；2023年12月1日，经上级机关批准将本案的处理决定期限延长至2024年6月5日止。故2023年12月15日其作出《泰兴市农业农村局行政处罚决定书》泰农（宅基）罚〔2023〕3号在法定期限内。

再次，针对“申请人没有任何过错，房屋改建已经既成事实，实际花费50多万，耗资巨大。如若拆除，必然会造成不必要的浪费和损失，处罚决定书没有任何合理性。”本机关认为，依照土地管理法第七十八条第一款“农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”之规定，被申请人作出责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋的处罚决定，合法合理。

被申请人答复的同时提交了以下证据、依据：

1.申请人、叶某丙及叶某丁的居民身份证复印件；

2.申请人户持股成员情况；

3.照片17张；

4.农业行政处罚案件权利义务告知书及询问笔录（申请人2份）；

5.询问笔录（叶某丙、叶某丁各1份）；

6.现场检查笔录；

7.勘验笔录；

8.泰集用（2005）第200XXXX号土地使用权证复印件；

9.申辩状及证据；

10.测〔2023〕002号《不动产测量报告》及营业执照和乙级测绘资质证书、黄某的居民身份证复印件；

11.新街镇提供的情况说明、整改通知书及停工通知书复印件；

12.协调说明；

13.立案审批表；

14.案件处理意见书；

15.延长案件处理决定期限告知书（2023年11月4日）；

16.泰农（宅基）告〔2023〕3号《行政处罚事先告知书》及送达回证；

17.听证申请、行政处罚听证会通知书及听证笔录等；

18.行政处罚决定审批表；

19.延长案件处理决定期限告知书（2023年12月4日）；

20.局党组会议记录；

21.泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》及送达回证；

22.土地管理法、行政处罚法、《农业行政处罚程序规定》。

经审理查明，2023年8月5日，被申请人接举报反映，申请人未经批准非法占用土地建住宅。经调查认为，申请人涉嫌未经批准非法占用土地建住宅的行为涉嫌违反土地管理法第六十二条第四款之规定，被申请人根据《农业行政处罚程序规定》的相关规定，于同年8月7日决定就该案按普通程序立案查处。8月10日，被申请人到申请人的案涉房屋现场进行检查，期间，拍摄房屋照片一组，收集申请人户所持泰集用（2005）第200XXXX号土地使用权证复印件，制作现场检查笔录和勘验笔录，并委托江苏某地理信息测绘有限公司对申请人户的案涉房屋进行不动产测量，出具测〔2023〕002号《不动产测量报告》。同时，被申请人对申请人进行调查（共两次，其中一次为8月23日）。8月23日，被申请人对申请人户的东侧邻居及申请人户所在组的中心户长进行调查。同日，泰兴市新街镇政府出具情况说明并附整改通知书（2021年4月16日）和停工通知书（2021年7月14日）各一份。情况说明载明，该镇孔叶村二组XX号申请人于2021年在孔叶村二组XX号未经批准非法占用土地建设房屋。在房屋建设过程中，该镇工作人员多次向当事人下发相关法律文书并组织人员纠正当事人占地的违法行为。目前仍有部分占地违法行为未整改到位。8月30日被申请人调查终结并出具案件处理意见书。9月1日被申请人作出行政处罚事先告知书并于9月7日留置送达申请人，9月8日申请人向被申请人出具申辩状、协调说明，并提供手机录音光盘及该户持有的泰集用（2005）第200XXXX号土地使用权证复印件，9月15日申请人提交听证书面申请，10月8日被申请人通知申请人决定于10月19日进行听证，10月19日被申请人组织听证，11月4日被申请人通知申请人决定将本案处理期限延长至12月5日止，12月4日被申请人再次通知申请人经上级机关批准将本案处理期限延长至2024年6月5日止，12月8日，被申请人召开党组会议集体讨论申请人户未经批准非法占用土地建设住宅一案，同意责令申请人退还非法占用的122.83平方米土地，限期拆除在非法占用的土地上44.73平方米北侧新建的78.1平方米院子，12月15日被申请人作出泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》，载明，申请人未经批准非法占用土地建设住宅的行为，违反了土地管理法第六十二条第四款之规定。依照土地管理法第七十八条第一款之规定，作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用的122.83平方米土地；2.限期拆除在非法占用的土地上北侧新扩建的占地44.73平方米房屋和北侧新建设的占地78.1平方米院子。当事人自收到本处罚决定书之日起15日内必须自行拆除非法占用土地上新建建筑物及院子围墙，并退还非法占用的土地。上述《行政处罚决定书》于12月21日留置送达申请人。

另查明，申请人的两次询问笔录载明，申请人于2021年开年在泰兴市新街镇孔叶村二组XX号动工翻建房屋，原老房屋为四间三层，另，门口有一13.5米长、4米宽真二假三层的拐角楼。翻建前跟政府协商，将拐角楼拆除后向后延伸4.5米，政府工作人员三次到实地进行勘查，同意其请求，但当将拐角楼拆除后，政府工作人员说后面土地性质不适合建房，其只能在老房屋基础上翻建房屋，现在房屋第一层高3.6米，第二层高3.2米，第三层高2.8米，占地面积约206.08平方米（东西长16米，南北长12.88米），向北扩2.88米，合计48.08平方米，房屋为砖混结构，现房于2021年完工。原老房屋占地面积160平方米（东西长16米，南北长10米）。申请人户在其泰兴市新街镇孔叶村二组XX号地址上使用的宅基地未持有新街镇政府审核发放的《农村宅基地批准书》，建设案涉房屋前未持有《建设工程（乡村建设）规划许可证》，使用该宅基地和新建房屋前曾向村、镇提交宅基地使用和建房规划许可书面申请，但因之后存在纠纷，到现在都没有说法。在未取得《农村宅基地批准书》和建设工程规划许可证的情况下开工建设住宅建房，是因为拆老房子前与镇村已经口头达成一致。在开工放样和施工过程中，镇、村等相关部门人员曾到过现场检查，当时口头承诺可以延长3米。申请人认可江苏某地理信息测绘有限公司出具的测〔2023〕002号《不动产测量报告》测绘数据。南侧院墙系1987年建设，因影响通行，该侧院墙此次整体向北移3米，东西侧院墙位置无变化，只进行维修加固。申请人认可：在未经批准非法占用土地建设的部分经江苏某地理信息测绘有限公司测量，房屋北侧新扩建部分非法占地面积为44.73平方米，北侧院子非法占地面积78.1平方米；在建设房屋前只是口头向村民小组申请，但没有向村民小组提交书面申请。    

申请人东侧邻居的询问笔录载明，申请人户于2021年农历正月初四开始建房，申请人户原四间真二假三层的房屋除第一层留有西墙和北墙外全部拆除，南北向原三间朝西走向的辅房也全部拆除；原申请人户与该户之间有约24公分的巷道，经两家协商主动让给申请人户，申请人户第一层直接挨着该户建设，第二层以飘檐的形式向西移出24公分，最后总共空出约50公分；申请人户主屋建好时，和四邻房屋前后位置保持一致，但主房建成一个多月后，用多余的钢材向北延伸约3米，扩建40多平房屋，又向北扩建建设围墙，大概占地70多平方米，原存在南侧围墙和南侧院子，南侧院子大概占地200多平方米，与之前没有变化，原真二假三层的房屋变成真三层的房屋；申请人户建房时未跟四邻明说需要建房，但申请人跟我们邻居打招呼称，可能会有垃圾占用田地。

中心户长的询问笔录载明，申请人户原来是四间真二假三层楼房，东侧有一拐角楼，南侧有一院子及围墙，房子和围墙多年前就有；申请人户的住宅大概于2021年正月开工装修，原地基未动，拆除了原东侧拐角楼，大房子进行维修加固，在原二层的基础上增加一层，变为真三层房屋，主房南侧围墙和院子未发生变化，对部分墙体进行了维修加固；申请人户在2021年正月翻建房屋前未提交书面申请，主房向北侧扩建了部分，但具体占地多大不清楚，不清楚北侧围墙情况。

听证笔录载明，申请人陈述，2020年4月份，因有两个孙子共四间屋，考虑到现状及将来孙子的婚嫁及分家事宜，改建目前的房屋能让孙子平均分配。我与村里沟通拆除主屋前拐角楼并将房子往后延伸，到7月份村里一直未有答复，便请镇严书记和国土分局丁局长到现场看能否往后延伸4.8米，当时未有答复。2020年8月份，到镇上去找上述二位领导到现场，他们和村支书同意将前面拐角楼拆除，主屋后延4.8米。10月份我将前面拐角楼拆除并动工建设。同时准备好户口本和房产证复印件通过新街镇政府门卫交给镇分管领导。11月份镇上述二位领导告知，主屋往后延伸4.8米土地性质上有问题。期间，村里协调我和东侧邻居但未成功，镇上述二位领导和村支书后同意其主屋只能往后延伸3米。我当时心里不太平衡，不同意。但分管领导找原新街镇领导做我工作，并承诺若同意往后建3米，就给我办手续，经沟通同意后村里让我书面承诺只往主屋后延伸3米。我多次找镇村工作人员，他们都口头同意，生产队也开了代表会议，但目前无相关书面记录给我。2021年6月份，主体工程建设结束。7月份其东侧邻居针对我建房一事上访，审批手续一直没办下来，相关手续也没有办法获取。我目前的房屋总面积比原房屋少了。镇村都承诺我可以往后建3米，我实际并未超出。建房前与邻居打好了招呼。东侧邻居当时承诺我只要不把房屋往前建，往后建多少，他都同意，并有录音为证。

再查明，申请人户持有的泰集用（2005）第200XXXX号土地使用权证载明，申请人户原房屋坐落于新街镇孔叶村二组，地号为20-11-02-XXX，地类（用途）为住宅用地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为160平方米，四至范围为“东至叶灶群，南至该户承包地，西至南北路，北至该户自留地”，其房屋（主房）东西长16.25米，南北长11.7米（含走廊1.5米），另主房东南角有一东西长4.1米，南北长14.8米的辅房。另江苏某地理信息测绘有限公司出具的《不动产测量报告》载明，申请人户的房屋位于泰兴市新街镇孔叶村二组XX号，该项目宗地面积为507.53平方米，房屋建筑面积678.09平方米（第一层、第二层及第三层建筑面积均为226.03平方米），现主房占地面积为226.03平方米，房屋北侧新扩建2.78米，占地面积为44.73平方米。南侧院子南北长13.58米、东西宽16.06米，北侧院子南北长5.14米、东西宽16.06米，但东北角留有南北长2.5米、东西宽1.78米的空缺。

上述事实有申请人的居民身份证、现场录音光盘、照片、询问笔录、现场检查笔录、勘验笔录、泰集用（2005）第200XXXX号土地使用权证、申辩状、测〔2023〕002号《不动产测量报告》及营业执照和乙级测绘资质证书、新街镇提供的情况说明、整改通知书及停工通知书、协调说明、立案审批表、案件处理意见书、延长案件处理决定期限告知书、泰农（宅基）告〔2023〕3号《行政处罚事先告知书》及送达回证、听证申请、行政处罚听证会通知书及听证笔录等、行政处罚决定审批表、局党组会议记录、泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》及其送达回证等证据材料予以证实。

本机关认为，首先，根据土地管理法第六十二条第七款、第六十七条第二款及第七十八条之规定，被申请人具有作出案涉泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》的法定职权。另外，《农业行政处罚程序规定》第三章详细规定了农业行政处罚的行政执法程序，本案中，被申请人于2023年8月7日决定立案后，先后履行了调查、行政处罚事先告知、听证、法制审核、局党组集体讨论、并于2023年12月15日作出及12月21日向申请人送达案涉泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》等行政程序，行政执法程序符合《农业行政处罚程序规定》的相关规定。

其次，土地管理法第九条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围之内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条和第六十二条的规定办理审批手续。第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条规定办理审批手续。第七十八条第一款规定，农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条规定，依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。《江苏省土地管理条例》第五十九条第一款、第三款、第六款规定，农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。农村村民一户只能拥有一处宅基地。宅基地面积按照以下标准执行：……农村村民应严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积占用宅基地。经批准易地建造住宅的，应当将原宅基地交还原农村集体经济组织。根据上述法律法规规定可知，国家实行严格的土地管理政策，土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农村村民建设住宅的用地，应当由乡（镇）人民政府审核批准。其中，涉及占用农用地的，依照法律法规规定办理审批手续，并对建设用地的批准机关及其权限，法律法规予以明确，而且农村村民应当严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积占用宅基地；只有依法取得的宅基地和宅基地上的村民住宅及其附属设施才受法律保护，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准占用的土地均属于非法占用土地，非法占用土地必然受到法律规制。

本案中，根据上述查明的事实，即申请人将该户持有的泰集用（2005）第200XXXX号土地使用权证的证载范围内的拐角楼拆除，将原南侧围墙墙体整体向北移3米，对东西侧围墙进行维修加固，并在对原主房建设的基础上，在主房北侧新扩2.78米，占地面积44.73平方米，占用土地建设78.1平方米的院子。但申请人将其持有的土地使用权证证载范围内的房屋建成现有房屋、在主房北侧新扩建44.73平方米房屋及建设北侧院子时，并未持有新街镇政府审核发放的《农村宅基地批准书》《建设工程（乡村建设）规划许可证》，依据上述相关法律法规规定，申请人将其证载范围内原拐角楼拆除，原南侧围墙墙体整体向北移3米，对东西侧围墙墙体进行维修加固，对原主房维修并无不妥，但申请人在其土地使用权证证载范围外，未经新街镇人民政府批准，在其主房北侧扩2.78米扩建房屋，占地面积44.73平方米，并占用土地建设78.1平方米的院子，属于未批先建、非法占用土地建设宅基地，理应受到法律法规的规制，被申请人作出案涉行政处罚决定，具有事实和法律依据，本机关予以支持。

再次，关于申请人提出的异议理由。本案中，申请人虽然提出“翻建时跟政府协商，将拐角楼拆除后向后延伸4.5米，政府工作人员三次到实地进行勘查，同意其请求”“村里让我打承诺书，承诺只往主屋后延伸3米。我多次找镇村工作人员，他们都口头同意”“在建房前，都与邻居打好了招呼。东侧邻居当时承诺我只要不把房屋往前建，往后建多少，他都同意”“生产队也开了代表会议”等理由，但申请人的在案询问笔录及听证笔录同时也载明，“现房于2021年完工，房屋建设前未向村民小组书面申请”“未持有新街镇政府审核发放的《农村宅基地批准书》《建设工程（乡村建设）规划许可证》”“审批手续一直没办下来…相关手续也没有办法获取”。另，新街镇的情况说明亦载明申请人未经批准非法占用土地建设房屋。在房屋建设过程中，该镇工作人员多次向当事人下发相关法律文书并组织人员纠正当事人占地的违法行为。目前仍有部分占地违法行为未整改到位。甚至在本机关当面听取申请人意见时，申请人自认，在对原主房翻建的基础上，在北侧新扩建44.73平方米房屋，建设围栏占用土地建设78.1平方米的院子。截至目前，由于该户没有取得新街镇政府审核发放的《农村宅基地批准书》《建设工程（乡村建设）规划许可证》，故本机关对申请人提出的上述异议不予支持。

最后，关于申请人提出“被申请人将本案处理决定期限延长至2024年6月5日。2023年12月15日，被申请人突然作出行政处罚决定书，该行为不仅严重违法，损害了政府公信力”的异议。对此，本机关认为，《农业行政处罚程序规定》第五十八条规定，农业行政处罚案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定；因案情复杂、调查取证困难等需要延长的，经本农业行政处罚机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，延期后仍不能作出处理决定的，应当报经上一级农业行政处罚机关决定是否继续延期；决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。本案中，被申请人于2023年8月7日决定就该案按普通程序立案查处，2023年12月15日作出案涉《行政处罚决定书》，其作出处理决定在法定办案期限内，于法不悖。此外，需要指出的是，被申请人留置送达案涉行政处罚事先告知书及泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》的地点并不符合《农业行政处罚程序规定》第七十条第二款、第七十一条的规定，但该案涉行政处罚事先告知书、泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》的留置送达程序并未影响申请人向被申请人申请听证，以及申请人向本机关申请行政复议，进行救济的权利。故本机关对被申请人的上述案涉送达行为予以指正。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：

维持被申请人作出的泰农（宅基）罚〔2023〕3号《行政处罚决定书》。

申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内依法向江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼。

二〇二四年五月二十三日