申请人：王某。
委托代理人：孙小林，江苏紫罗兰律师事务所律师。
委托代理人：张迁，江苏紫罗兰律师事务所申请律师执业人员。
被申请人：江苏省泰兴市烟草专卖局，住所地泰兴市济川南路110号。
法定代表人：程浩，局长。
委托代理人：陈森强，江苏强联律师事务所律师。
委托代理人：孙波，江苏强联律师事务所律师。
申请人对被申请人于2023年11月10日作出的泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》不服，于同年12月11日向本机关申请行政复议，请求撤销该泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》。本机关于12月14日依法予以受理，于1月22日听取申请人意见，现已审理终结。
申请人称，2023年5月25日，泰兴市A日杂店（经营者：王某）因在检查中无法提供卷烟在当地烟草专卖批发企业购进的发票或其他有效证明，于同年6月5日被罚款493.6元，罚款当场缴纳。8月15日，泰兴市A日杂店因在检查中无法提供卷烟在当地烟草专卖批发企业购进的发票或其他有效证明，于10月19日被罚款5496.5元，罚款当场缴纳。11月3日，向申请人送达《行政处罚事先告知书》及《听证告知书》。11月10日，被申请人作出泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》,决定取消泰兴市A日杂店（经营者王某）从事烟草专卖业务的资格。该具体行政行为违法。主要是错误理解法律规定，《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第三项的规定，有下列情形之一的发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格：（三）因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他执法机关处罚两次以上的。该办法的正确理解应该是已经被行政处罚两次了，再次也就是第三次发现违法行为时才可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。而申请人仅违法两次，却被三次行政处罚，两次罚款的行政处罚，一次取消专卖资格的处罚。这也违反了一事不再罚的行政法的基本原则。该处罚决定错误。特请求撤销泰兴市人民政府撤销该具体行政行为。
申请人申请行政复议的同时提交以下证据材料：
1.申请人的居民身份证复印件及委托书；
2.泰烟处〔2023〕第144号《行政处罚决定书》；
3.泰烟处〔2023〕第258号《行政处罚决定书》；
4.泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》。
被申请人答复称，一是其作出的行政决定程序正当，事实清楚，法律适用准确。1.被申请人具有作出本案行政处罚决定的行政职责。根据《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）第四条、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（以下简称《烟草专卖法实施条例》）第四条以及《烟草专卖许可证管理办法》第三条、第七条等法律法规的规定，被申请人系烟草专卖行政主管部门，依法负责审批发放和监督管理辖区内烟草专卖许可证。2023年6月5日，泰兴市A日杂店因未在当地烟草专卖批发企业进货被行政处罚，处以案涉总额6170元8%的罚款，即罚款金额493.60元；同年10月19日，泰兴市A日杂店又因未在当地烟草专卖批发企业进货被行政处罚，处以案涉总额54965元10%的罚款，即罚款金额5496.5元。故，泰兴市A日杂店因违法经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门处罚两次，被申请人可以取消其烟草专卖业务资格。
2.被申请人作出取消泰兴市A日杂店烟草专卖业务资格的决定事实调查清楚，程序正当。6月5日，泰兴市A日杂店因未在当地烟草专卖批发企业进货被处以案涉总额6170元8%的罚款，被申请人作出泰烟处〔2023〕第144号《行政处罚决定书》并送达申请人；10月19日，泰兴市A日杂店又因未在当地烟草专卖批发企业进货被处以案涉总额54965元10%的罚款，被申请人作出泰烟处〔2023〕第258号《行政处罚决定书》并送达申请人。因泰兴市A日杂店符合被取消从事烟草专卖业务资格的情况，故被申请人于10月23日立案调查，并且因该事项属于案情重大、复杂案件，10月31日经集体讨论，一致同意取消泰兴市A日杂店（经营者：王某）从事烟草专卖业务的资格。11月2日被申请人作出泰烟处告〔2023〕第003号《行政处罚事先告知书》和泰烟听告〔2023〕第003号《听证告知书》并送达申请人。申请人既未申请听证，也未进行陈述、申辩，故被申请人于11月10日作出泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》并送达给申请人。故，被申请人作出取消泰兴市A日杂店烟草专卖业务资格的决定事实调查清楚，且处罚程序正当。
3.被申请人作出取消泰兴市A日杂店烟草专卖业务资格的决定法律适用准确。泰兴市A日杂店一年内因两次违反《中华人民共和国烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》而被被申请人行政处罚，根据《烟草专卖法实施条例》第十四条：烟草专卖许可证的发证机关可以定期或者不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查。经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定条件的，烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。根据《烟草专卖许可证管理办法》（中华人民共和国工业和信息化部第37号令）第四十四条：有下列情形之一的，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格：（三）因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的。依据上述法律规定，泰兴市A日杂店属于因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的行为，具有可以依法取消其从事烟草专卖业务的资格。
二是关于申请人述说的相关问题。1.针对申请人认为的“《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第三项规定是指已被行政处罚两次，再次也就是第三次发现违法行为时才可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格”。《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第三项规定：有下列情形之一的，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格：（三）因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的。其中“处罚两次以上”包含本数。在2009年全国人大常委会法工委针对立法工作中经常遇到的、带有共性和普遍性的有关法律结构、文字等立法技术层面的问题拟定了《立法技术规范（试行）（一）》，该《立法技术规范（试行）（一）》第24条对于以上，以下，以内，不满的规定：“超过规范年龄、期限、尺度、重量等数量关系，涉及以上、以下、以内、不满、超过的规定时，‘以上、以下、以内’均含本数，‘不满、超过’均不含本数”。参考该技术规范的规定，在相关法律未明确规定“以上”不包含本数的情况下，应当按照“以上”包含本数的情况理解适用相关规定。在《烟草专卖行政处罚程序规定》中第八十九条、《泰州市烟草制品零售点合理布局管理规定》第十六条第（八）款均明确规定“以上”包含本数；再者，在《中华人民共和国民法典》中，“以上”也明确规定包含本数，故“处罚两次以上”包含本数，申请人认为“以上”不包含本数，该理解错误。
2.针对申请人认为的“该取消专卖资格的行政处罚违反了一事不再罚行政法的基本原则”。一事不再罚是《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的基本原则，即对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该规定也正好印证了上述问题的处罚两次是包含本数的情况。如果同一个违法行为违反多个法律规范应当给予二个以上罚款处罚的，也只能按照罚款数额高的规定处罚一次。本案给予取消其从事烟草专卖业务的资格并不违法一事不二罚的原则。泰兴市A日杂店在6月5日和10月19日被处罚分别是针对其两次未在当地烟草专卖批发企业进货的违法行为，而取消其从事烟草专卖业务资格的决定并不是针对违法进货行为进行的处罚，而是两次处罚决定产生的后果，不违反一事不再罚的立法本意。例如：多次违反《中华人民共和国道路交通安全法》《道路交通安全违法行为记分管理办法》规定，每次违法行为均有相关处罚，若记满12分，针对处罚的后果即为扣留机动车驾驶证，通知参加满分学习、考试等。同样，取消从事烟草专卖业务的资格并不是对违法行为重复的处罚行为，属于两次处罚决定所产生的后果。申请人理解错误。
综上，被申请人向其作出取消其从事烟草专卖业务的资格的决定程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求泰兴市人民政府依据《行政复议法》（2017修正）第二十八条第一款第（一）项规定，予以维持被申请人依法作出的泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》。
被申请人答复的同时提供以下证据及依据：
1.《立案报告表》；
2.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书及其居民身份证复印件；
3.泰烟处〔2023〕第144号《行政处罚决定书》；
4.泰烟处〔2023〕第258号《行政处罚决定书》；
5.案件调查终结报告；
6.案件处理审批表；
7.案件集体讨论记录；
8.行政处罚合法性审查意见书；
9.泰烟处告〔2023〕第003号《行政处罚事先告知书》和泰烟听告〔2023〕第003号《听证告知书》及其送达回证；
10.泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》及其送达回证；
11.结案报告表；
12.《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》及《烟草专卖许可证管理办法》《中华人民共和国行政处罚法》《立法技术规范（试行）（一）》。
经审理查明，申请人系个体工商户，经营泰兴市A日杂店，持有烟草专卖零售许可证和营业执照。专卖零售许可证载明，证号为321302100270，负责人（经营者）为王某，企业类型（组成形式）为个体（个人经营），经营场所为江苏省泰州市泰兴市黄桥镇XX路XX号，有效期限自2020年11月19日至2023年11月15日。另，营业执照载明，统一社会信用代码为92321283MA1XHXXXXX,经营者为王某，类型为个体工商户，经营场所为泰兴市黄桥镇XX路XX号，组成形式为家庭经营，注册日期为2018年11月26日，经营范围含卷烟制品销售。2023年5月25日，泰兴市A日杂店因未在当地烟草专卖批发企业进货的行为，违反了《烟草专卖法实施条例》第二十三条第二款之规定，同年6月5日，被申请人依据《烟草专卖法实施条例》第五十六条之规定，作出泰烟处〔2023〕第144号《行政处罚决定书》，决定对该店处以人民币493.6元罚款。8月5日，泰兴市A日杂店再次因未在当地烟草专卖批发企业进货的行为，违反了《烟草专卖法实施条例》第二十三条第二款之规定，10月19日，被申请人依据《烟草专卖法实施条例》第五十六条之规定，作出泰烟处〔2023〕第258号《行政处罚决定书》，决定对该店处以人民币5496.5元的罚款。上述行政处罚决定均已生效，申请人已经缴纳罚款，行政处罚义务已经履行完毕。10月23日，泰兴市A日杂店（经营者王某）因涉嫌违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖局或者其他执法机关处罚两次以上，被申请人予以立案并于10月24日调查终结，10月31日，被申请人进行了法制审核及负责人集体讨论。11月2日，被申请人作出泰烟许处告〔2023〕第003号《行政处罚事先告知书》和泰烟许处听告〔2023〕第003号《听证告知书》（以下简称“两份告知书”），告知拟作出取消泰兴市A日杂店（经营者王某）从事烟草专卖业务资格的行政处罚。11月3日，被申请人向申请人送达上述两份告知书，申请人予以签收。申请人签收后既未向被申请人提出陈述、申辩，也未提出听证申请。11月10日，被申请人作出泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》，载明，泰兴市A日杂店（经营者王某）于2023年6月5日至今一年内已两次因违反《烟草专卖法》《烟草专卖法实施条例》而被行政处罚，属于因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上行为，其主观过错明显，事实清楚，证据充分，理应承担相应的法律责任。依照《烟草专卖法实施条例》第十四条第一款及《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第三项之规定，经被申请人负责人集体讨论，决定取消泰兴市A日杂店（经营者王某）从事烟草专卖业务的资格。11月13日，被申请人向申请人送达上述《行政处罚决定书》。申请人不服，于2023年12月11日向本机关申请复议。
另查明，2023年9月22日，泰兴市A日杂店办理了营业执照的登记事项变更手续，将经营者由申请人变更为周某，其他登记事项没有变化。同年9月25日，申请人、周某二人向被申请人办事窗口，线下申请办理烟草专卖零售许可证（许可证号：32130210XXXX）的登记事项变更手续，并填写《烟草专卖零售许可证许可类事项申请表》，申请将泰兴市A日杂店的经营者姓名由申请人变更为周某。同日，被申请人受理了该申请事项，并作出《烟草专卖零售许可证准予行政许可决定书》，同意变更申请。此外，二人申请变更时提交了变更后的营业执照、身份证明、1982年户口底册、公安机关出具的证明等材料，以证明二人之间系母女及家庭成员的关系。另外，二人在提交的《烟草专卖零售许可证许可类事项申请表》中的“申请人承诺”一栏载明，如果申请过程中存在虚假、欺骗等不法行为，本申请人愿承担由此引起的一切法律后果。
上述事实有申请人的居民身份证复印件、泰烟处〔2023〕第144号、第258号、第003号《行政处罚决定书》、被申请人的统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书及其居民身份证复印件、《立案报告表》、案件调查终结报告、案件处理审批表、案件集体讨论记录、行政处罚合法性审查意见书、泰烟处告〔2023〕第003号《行政处罚事先告知书》和泰烟听告〔2023〕第003号《听证告知书》及其送达回证、结案报告表等予以证实。
本机关认为，申请人对被申请人作出的案涉行政处罚决定的职权依据未提出异议，结合申请人的申请、被申请人的答复，本案着重审查的是被申请人的案涉泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》的合法性，本案的争议焦点为：案涉行政处罚决定事实认定是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
首先，关于事实认定问题。被申请人因泰兴市A日杂店于2023年5月25日、8月5日两次未在当地烟草专卖批发企业进货的行为，同年6月5日、10月19日，分别依据《烟草专卖法实施条例》第五十六条之规定，作出泰烟处〔2023〕第144号和泰烟处〔2023〕第258号两份《行政处罚决定书》，分别决定对泰兴市A日杂店处以人民币493.6元、5496.5元的罚款。上述行政处罚决定均已生效，申请人已经缴纳罚款，行政处罚义务已经履行完毕。上述事实在申请人行政复议申请书的事实和理由部分已经提及，同时还提及被申请人分别于同年11月3日、11月10日向其送达《行政处罚告知书》《听证告知书》、泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》等事实，与上述查明的事实一致，本机关予以确认。
其次，关于适用法律问题。本机关认为，根据《烟草专卖法实施条例》第十四条、《烟草专卖许可证管理办法》（2016年7月20日起施行）第四十四条第（三）项规定，被申请人依据上述法律规定及查明的事实，因上述泰烟处〔2023〕第144号和泰烟处〔2023〕第258号两份《行政处罚决定书》已经生效，该两份行政处罚决定应当作为本案的定案处罚依据。因此，被申请人认定泰兴市A日杂店属于因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的行为，决定依法取消其从事烟草专卖业务的资格，具有法律依据。
关于申请人提出“《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第三项规定是指已被行政处罚两次，再次也就是第三次发现违法行为时才可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格”的事实和理由。对此，本机关认为，《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条第三项规定：有下列情形之一的，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格：（三）因违法生产经营烟草专卖品一年内被烟草专卖行政主管部门或者其他执法机关处罚两次以上的。其中“处罚两次以上”包含本数。全国人大常委会法工委《关于印送<立法技术规范（试行）（一）>的函》第三部分关于“法律常用词语规范”第24条对于“以上，以下，以内，不满，超过”等规定的表述为，规范年龄、期限、尺度、重量等数量关系，涉及“以上、以下、以内、不满、超过”的规定时，以上、以下、以内均含本数，而不满、超过均不含本数。据此，在相关法律未明确规定“以上”不包含本数的情况下，应当按照“以上”包含本数的情况去理解适用。因此，行政处罚“两次以上”包含本数，对申请人提出的该事实和理由，本机关难以支持，不予采信。
关于申请人提出“该取消专卖资格的行政处罚违反了一事不再罚行政法的基本原则”的理由。本机关认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。如果同一个违法行为违反多个法律规范应当给予二个以上罚款处罚的，也只能按照罚款数额高的规定处罚一次。本案中，被申请人取消申请人经营的泰兴市A日杂店从事烟草专卖业务的资格并不违反一事不二罚的原则。泰兴市A日杂店在2023年6月5日和10月19日被处罚是分别针对该店两次未在当地烟草专卖批发企业进货的违法行为，而取消其从事烟草专卖业务资格的决定，是两次处罚决定所产生的后果，不违反一事不再罚的立法本意，并非对违法行为重复的处罚行为，是对泰兴市A日杂店两次处罚所产生的后果。故本机关难以支持申请人该项理由。
最后，关于程序的合法性问题。本机关认为，根据《烟草专卖行政处罚程序规定》第二十四条、第三十四条第一项、第三十五条第一款、第四十九条、第五十条、第五十二条、第五十五条第一款第一项规定，本案中，被申请人针对申请人经营的泰兴市A日杂店两次未在当地烟草专卖批发企业进货的行为，分别作出行政处罚决定，在此基础上，被申请人经立案、调查、集体讨论决定、行政处罚事先告知及听证告知、作出决定及送达。符合《烟草专卖行政处罚程序规定》的上述相关规定。
综上，被申请人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，申请人的复议请求不能成立。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：
维持被申请人于2023年11月10日作出的泰烟处〔2023〕第003号《行政处罚决定书》。
申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内依法向江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼。
二〇二四年一月二十六日
附法律条文：
《中华人民共和国烟草专卖法》
第四条 国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主。
《烟草专卖法实施条例》
第四条 国务院和省、自治区、直辖市的烟草专卖行政主管部门职责及领导体制，依照《烟草专卖法》第四条的规定执行。设有烟草专卖行政主管部门的市、县，由市、县烟草专卖行政主管部门主管本行政区内的烟草专卖工作，受上一级烟草专卖行政主管部门和本级人民政府的双重领导，以上一级烟草专卖行政主管部门的领导为主。
第十四条 烟草专卖许可证的发证机关可以定期或者不定期地对取得烟草专卖许可证的企业、个人进行检查。经检查不符合《烟草专卖法》和本条例规定条件的，烟草专卖许可证的发证机关可以责令暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务的资格。
……
第二十三条 取得烟草专卖批发企业许可证的企业，应当在许可证规定的经营范围和地域范围内，从事烟草制品的批发业务。
取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人，应当在当地的烟草专卖批发企业进货，并接受烟草专卖许可证发证机关的监督管理。
第五十六条 取得烟草专卖零售许可证的企业或者个人违反本条例第二十三条第二款的规定，未在当地烟草专卖批发企业进货的，由烟草专卖行政主管部门没收违法所得，可处以进货总额5%以上10%以下的罚款。
《烟草专卖许可证管理办法》
第三条 烟草专卖局应当依照法定的权限、范围、条件和程序审批、发放烟草专卖许可证，并进行有效的监督管理。
第七条 烟草专卖局依法审批发放和管理烟草专卖许可证。
第四十四条 有下列情形之一的，发证机关可以责令持证人暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至依法取消其从事烟草专卖业务的资格：
……
因违法生产经营烟草专卖品1年内被烟草专卖局或者其他执法机关处罚两次以上的；
《烟草专卖许可证管理办法实施细则》
第六十三条 烟草专卖许可证依法被撤销、撤回、持证人被取消从事烟草专卖业务资格或者烟草专卖零售许可证持证人营业执照被注销的，属于《烟草专卖许可证管理办法》第四十八条第五项规定的情形。
发生《烟草专卖许可证管理办法》第四十八条规定情形的，发证机关应当依法注销烟草专卖许可证。
《烟草专卖行政处罚程序规定》
第二十四条 烟草专卖局在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，以及行使权利的期限。
第三十四条 有下列情形之一的，烟草专卖局应当立案查处：
经初步调查，掌握了一定的违法事实，依法应当给予行政处罚的；
……
第三十五条 办理立案的，应当由承办人填写立案报告表并附办案相关材料，报本烟草专卖局负责人审核批准。烟草专卖局负责人批准的日期为立案日期。
……
第四十九条 调查终结的，执法人员应当提交案件处理审批表。案件处理审批表包括当事人的基本情况、经调查核实的事实和证据、对涉嫌违法行为的定性意见、处理建议及其法律依据等内容。
第五十条 烟草专卖局的专卖执法机构在将案件处理审批表报送本局负责人审查决定前，应当先由本局法制工作机构或者专职法制工作人员对涉嫌违法行为的定性意见、处理建议及其法律依据进行法制审核并签署意见。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。
第五十二条 烟草专卖局负责人应当根据案件的不同情况，分别作出下列决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
……
对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，烟草专卖局负责人应当集体讨论决定。
第五十五条 烟草专卖行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，烟草专卖局应当在7日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》和本规定，将行政处罚决定书送达当事人：
直接送达当事人的，由当事人或者其同住成年家属在送达回证上注明收到日期并签名、盖章或者以其他方式确认。当事人或者其同住成年家属在送达回证上注明的签收日期为送达日期；
……
《中华人民共和国行政复议法》
第六十八条 行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。