申请人：夏某。

被申请人：泰兴市综合行政执法局，地址泰兴市国庆中路61号。

法定代表人：印佩斌，局长。

申请人对被申请人作出的苏泰泰城执罚决〔2023〕55号《行政处罚决定书》不服，于2023年11月10日向本机关申请行政复议，请求撤销该行政处罚决定。本机关于2023年11月13日依法予以受理，现已审理终结。

申请人称，2021年10月，申请人对泰兴市XX广场X幢XX商铺进行装修，案发时已全面竣工使用。2023年5月1日，被申请人接群众举报，称申请人未经城乡规划行政主管部门批准进行建设，被申请人于同年6月8日立案，后被申请人作出苏泰泰城执罚决〔2023〕55号《行政处罚决定书》。申请人认为，被申请人作出的行政处罚不符合行政法的合法性及合理性原则，理由如下：首先，行政合理性原则，亦即合理行政，指行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，即行政机关的自由裁量要做到合情、合理、恰当和适度。换言之，行政行为除了要符合法律规定的权限、内容、程序外，还要符合合理性的要求，即符合行政法的原则、精神以及法之一般理性的要求，禁止行政主体滥用自由裁量权，侵害相对人合法权益和国家社会利益。本案中，申请人作为普通公民获取信息的途径有限，未必知晓其破墙行为需要获得相关部门的批准。询问房产销售人员后得知可自行建设夹层，且在实际装修过程中，包括物业在内并未有任何相关人员告知不得增设夹层或破墙开窗。另，申请人在施工前亦参考了XX广场同类店铺装修风格及方式，均有采取建设夹层的措施，故经综合考虑后，采取同样的装修方式。其次，从《中华人民共和国民法典》（以下简称《中华人民共和国民法典》）来看，建筑物（墙体）作为一种物，人们可以在其上设立所有权、用益物权，而对于属于某一个人或者单位完全所有权的墙体，《中华人民共和国民法典》第二百四十条规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。根据上述规定，任何人只要在不损害第三人或者公共利益的情况下，可以自由行使上述“占有、使用、收益、处分”的权利，对于申请人破墙开窗的行为，实际是业主在行使自己对于建筑物的“处分权”，因此并不是一种违法行为，不应受到法律惩戒。申请人破墙开窗、建设夹层并未改变房屋的性质或者在承重墙、防火墙等不得开凿的墙体上开窗。故被申请人应当全面考虑墙体的位置、墙体的功能，房屋的所有权以及其他特殊规定。再次，行政合法性原则，亦即依法行政，是行政法治原则的核心内容。它是指行政权力的设立、行使、运用必须依据法律，符合法律要求，不能与法律相抵触。行政主体必须严格遵守行政法律规范，不得享有行政法律规范以外的特权。本案中，被申请人援引的《住宅室内装饰装修管理办法》针对的是住宅，而不适用于其他商业、办公等建筑物。申请人所有的泰兴市XX广场XX幢XX室系商铺，而非住宅，故不应当适用该办法的规定，因此被申请人作出的处罚决定不符合法律规定。另外，申请人的浇筑面积为64.24平方米，罚款金额为2676元，而在被申请人作出的苏泰泰城执罚决〔2023〕51号《行政处罚决定书》中，浇筑面积为90平方米，同样罚款金额为2676元，显然申请人的罚款金额计算错误。最后，因泰兴市XX广场同类型装修不在少数，且多数同类装修在申请人装修之前。正所谓不患寡而患不均，若仅对申请人给予处罚显然不公。但对同类型商铺全部给予罚款、拆除、恢复原状的处罚，对各商户而言成本较大。被申请人应当综合考虑申请人的实际情况，遵循行政法的必要性原则，采取对申请人、对社会造成最小损害的措施。综上所述，申请人请求泰兴市人民政府依法支持申请人的复议请求。

申请人申请行政复议的同时提交以下证据材料：

1.申请人居民身份证复印件；

2.苏泰泰城执罚决〔2023〕55号《行政处罚决定书》；

3.江苏省非税收入统一票据。

被申请人答复称，一是行政复议申请人的违法建设事实以及被申请人对本案的查处情况。申请人未经市城乡规划主管部门批准，于2021年10月在泰兴市XX广场XX幢XX商铺装修过程中建设内夹层、破墙开窗并在房屋北侧扩建房屋。内夹层距离地面高度2.4米，现浇楼板的面积是64.24平方米；在商铺夹层上方西侧墙体破墙开窗1处，窗洞南北长1.8米、高1.54米；在商铺北侧公共过道扩建房屋，扩建部分距地面高度为2.4米，东西长3米、南北长1.2米。2023年6月8日现场勘查时上述建设均已完工。同年6月8日，被申请人对申请人的违法建设行为正式立案。7月31日，被申请人制作并向申请人送达《行政处理事先告知书》，申请人于8月4日提出书面陈述申辩和听证申请，被申请人于8月31日就此案举行公开听证会。9月15日，被申请人制作并向申请人送达《行政处罚决定书》。二是申请人请求撤销被申请人《行政处罚决定书》的理由不成立。申请人主要陈述以下四点申诉理由：一是申请人认为建筑外立面破墙开窗、建筑内增设夹层未改变房屋外形和使用性质，购房时销售人员告知其可以自行建设夹层，且物业也未对夹层提出异议；二是申请人认为其对房屋拥有所有权，建筑外立面破墙开窗、建筑内增设夹层是在行使自己的所有权中的处分权，不是违法行为；三是申请人认为其房屋是商铺，不适用《住宅室内装饰装修管理办法》；四是申请人认为XX广场商铺普遍存在违法建设夹层和其他违法行为，执法不公。被申请人认为申请人陈述的理由均不成立。具体原因如下：关于理由一，申请人购房时开发商许诺及物业无异议不代表建设行为合法合规，申请人若需要破墙开窗、建设夹层，应在取得规划许可后方可进行建设。关于理由二，申请人未经城乡规划主管部门批准，在XX广场XX幢XX室内建设内夹层、在外立面破墙开窗以及扩建房屋的行为违反了《住宅室内装饰装修管理办法》第六条、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《中华人民共和国城乡规划法》）第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定。关于理由三，《住宅内装饰装修管理办法》第四十四条规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下，可以不申请办理施工许可证的非住宅装饰装修活动参照本办法执行。XX广场XX幢XX商铺是专有部门面积为74.82平方米的商铺，装修费用约为十万元，属于《住宅内装饰装修管理办法》第四十四条规定的“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下，可以不申请办理施工许可证的非住宅装饰装修活动”，被申请人对其适用法律正确。关于理由四，对于XX广场存在的其他违法行为，被申请人正在依法依规处理，与本案无关，不存在执法不公。另外，对于申请人提出的罚款数额计算错误的问题，因第三方评估公司出具的《叶某涉嫌违法建设案一案价格认定意见书》存在笔误，报告书第四页的参考价金额与附表第一页“单位工程汇总表”中金额不一致，将叶某一案的评估价57086.81元写成了申请人一案的评估价35691.95元。被申请人在发放《行政处理事先告知书》时发现笔误，已要求评估公司重新出具《叶某涉嫌违法建设案一案价格认定意见书》及《更正说明》。因考虑到叶某已进行陈述申辩并申请听证，为避免其误以为被申请人因其陈述申辩和申请听证而给予更重的处罚，被申请人在处罚决定书中未增加罚款金额。综上所述，被申请人认为申请人陈述的关于请求撤销苏泰泰城执罚决〔2023〕55号《行政处罚决定书》的理由不成立，请求泰兴市人民政府依法驳回申请人提出的行政复议申请。

被申请人答复的同时提供以下证据及依据：

1.案件线索登记核查表；

2.执法人员行政执法证复印件；

3.泰综执立〔2023〕55号《立案审批表》；

4.调查询问笔录；

5.当事人送达地址确认书；

6.现场勘查笔录；

7.现场勘查平面图；

8.涉嫌违法建设现场照片；

9.苏（2021）泰兴市不动产权第4145281号《不动产权证书》；

10.申请人居民身份证复印件；

11.行政处罚调查报告；

12.行政处罚（强制）案件集体讨论记录（7月11日）；

13.泰综罚价认〔2023〕3号《价格认定协助书》；

14.苏鸿咨鉴（2023）003号《价格认定意见书》；

15.苏泰泰城执罚告〔2023〕55号《行政处理事先告知书》及送达回证；

16.申辩书；

17.听证申请书；

18.苏泰泰城执罚听〔2023〕4号《行政处罚听证通知书》及送达回证；

19.泰城听公字〔2023〕第4号《行政处罚听证公告》；

20.听证笔录；

21.苏泰泰城执案法审〔2023〕55号《重大行政处罚法制审核意见书》；

22.行政处罚（强制）案件集体讨论记录（9月12日）；

23.苏泰泰城执罚决〔2023〕55号《行政处罚决定书》及送达回证；

24.泰自然资规核字（2020）014号《泰兴市建设工程竣工规划核实表》；

25.市12345公共服务热线交办单（工单编号：DH993212832307310XXXX）；

26.信访件基本情况；

27.《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》《住宅室内装饰装修管理办法》等。

经审理查明，2023年5月1日，被申请人接群众举报，称泰兴市XX广场XX幢XX号商铺有未经市城乡规划行政主管部门批准进行建设的行为，被申请人遂对其进行调查。同年6月5日，被申请人就XX广场XX号楼XX号商铺建设情况对申请人进行调查询问，申请人称该商铺于2021年8月购买，同年9月办理不动产权证，之后便开始装修，其在商铺内部实施加层建设，在北侧房间实施了破墙开窗，上述内部加层建设和破墙开窗均未经相关部门许可，上述行为在施工前委托装修公司设计，施工单位为泰兴某公司，因时间较长具体已记不清，施工合同已无法找到，装修费用约十万元，施工结束后未委托安全鉴定机构对房屋进行安全鉴定。6月8日，被申请人决定立案，同日，对申请人再次进行调查询问，申请人称其还在装修过程中在商铺北侧过道公共空间建设钢架与其商铺内建设的夹层楼板齐平，花费约三千元，施工合同已经丢失，装修公司的具体名称已记不清。同日，被申请人对XX广场XX幢XX室进行现场勘查，勘查记录载明，申请人未经市城乡规划主管部门批准于2021年10月在XX广场XX幢XX室商铺装修过程中建设内夹层、破墙开窗并在房屋北侧扩建房屋，内夹层的位置距离地面高度为2.4米，内夹层楼板厚度是15厘米，现浇楼板的面积是64.24平方米；在该商铺夹层上方西侧墙体破墙开窗1处，窗洞南北方向长1.8米、高1.54米；在该商铺北侧扩建房屋，在该商铺北侧过道公共空间建设钢架与其建设的夹层楼板齐平，扩建部分距地面高度为2.4米，东西宽3米、南北宽1.2米；上述建设均已完工。该现场勘查笔录、现场勘查平面图均由申请人签字确认。被申请人于当日作出行政处罚调查报告。7月11日，被申请人就申请人涉嫌违法建设案进行集体讨论。7月17日，被申请人委托江苏XX项目管理有限公司对案涉地点建设的内夹层和楼梯进行价格认定。7月23日，江苏XX项目管理有限公司出具价格认定书，载明申请人涉嫌违法建设工程，泰综罚价认（2023）3号参考价格为35691.95元。7月31日，被申请人作出苏泰泰城执罚告〔2023〕55号《行政处理事先告知书》并于当日送达申请人，告知申请人未经城市规划行政主管部门批准，在XX广场XX幢XX号室内建设内夹层、在外立面破墙开窗以及扩建房屋的行为涉嫌违反了《住宅室内装饰装修管理办法》第六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，根据《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，结合《泰兴市城管局行政处罚裁量基准（2021版）》拟作出如下处理：1.限申请人十日内拆除XX广场XX幢XX室内北侧扩建房屋部分；2.限申请人十日内拆除建设的内夹层，恢复原状，并对该建设行为处罚款2676元（建设工程造价35691.95元的7.5%）；3.限申请人十日内将1处破墙开窗的部分用与原墙体相同或相近的材料填补并粉刷至恢复原状，同时告知申请人有权进行陈述申辩和申请听证。送达过程中申请人拒绝在该文书送达回证上签字，被申请人邀请物业及社区工作人员进行见证。8月4日，申请人向被申请人提交申辩书及听证申请书。8月16日，被申请人作出苏泰泰城执罚听〔2023〕4号《行政处罚听证通知书》并于8月17日送达申请人。8月24日，被申请人发布泰城听公字〔2023〕第4号《行政处罚听证公告》。8月31日，被申请人举行听证。9月11日，被申请人就申请人涉嫌违法建设案进行法制审核。9月12日，被申请人就该案再次进行集体讨论。9月15日，被申请人作出苏泰泰城执罚决〔2023〕55号《行政处罚决定书》并于当日进行送达，该《行政处罚决定书》载明，申请人未经城市规划行政主管部门批准，在XX广场XX幢XX室内建设内夹层、在外立面破墙开窗以及扩建房屋的行为违反了《住宅室内装饰装修管理办法》第六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，根据《住宅室内装饰装修管理办法》第三十九条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《江苏省城乡规划条例》第六十二条之规定，给予如下行政处罚：1.限申请人十日内拆除XX广场XX幢XX室内北侧扩建房屋部分；2.限申请人十日内自行恢复被破坏的房屋外立面，并用与原墙体相同或相近的材料进行修补并粉刷至恢复原状；3.对申请人建设夹层、楼梯的行为，责令申请人在二十日内通过改变规划或者改正建筑物的方式进行改正，直至建设和规划相一致，并处罚款2676元（建设工程造价35691.95元的7.5%）。

另查明，申请人陈述申辩和听证会中提出的主要意见为：1.建筑内增设夹层未改变房屋外形和使用性质，购房时销售人员告知可以自行建设夹层，且物业未对夹层提出异议；2.被申请人未在第一时间告知其现浇夹层的违法性，仅告知破墙开窗行为违法违规，现要求拆除夹层对装修成本造成较大损失；3.XX广场商铺普遍存在违法建设夹层和其他违法行为，被申请人执法不公。被申请人对申请人上述意见的回复主要为：1.开发商许诺及物业无异议不代表建设行为合法合规，申请人若需要建设夹层应在取得规划许可后方可进行建设；2.申请人的建设主要在建筑内部，被申请人收到举报发现申请人违法行为时，上述建设均已完工，被申请人立即立案调查，告知申请人上述建设行为违法；3.对于XX广场存在的其他违法行为，被申请人正在依法依规处理，与本案无关，不存在执法不公。

再查明，申请人向被申请人提供的苏（2021）泰兴市不动产权第4145281号《不动产权证书》载明，泰兴市XX广场XX幢XX室权利人为申请人，专有建筑面积为74.82平方米。

又查明，2023年7月至8月期间，被申请人曾收到关于要求一视同仁处理XX广场违章建筑的信访以及市12345公共服务热线投诉，对此被申请人回复称除已经被立案查处的商铺外，其余存在违法行为的商铺已依照法定程序进行调查核实处理，并将加快办案进度依法依规处理。

上述事实有案件线索登记核查表、立案审批表、调查询问笔录、现场勘查笔录、现场勘查平面图、涉嫌违法建设现场照片、不动产权证书、价格认定协助书、价格认定意见书、行政处理事先告知书、申辩书、听证申请书、行政处罚听证通知书、行政处罚听证公告、听证笔录、重大行政处罚法制审核意见书、集体讨论笔录、行政处罚决定书、市12345公共服务热线交办单、信访件基本情况等证据材料予以证实。

附相关法律法规规定条文：

《中华人民共和国行政复议法》

第六十八条　行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关决定维持该行政行为。

《中华人民共和国行政处罚法》

第十八条第二款  国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

第四十四条　行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

第五十八条第一款　有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：

（一）涉及重大公共利益的；

（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；

（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；

（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。

第六十条　行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第六十一条　行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

当事人同意并签订确认书的，行政机关可以采用传真、电子邮件等方式，将行政处罚决定书等送达当事人。

第六十三条　行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：

（一）较大数额罚款；

（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；

（三）降低资质等级、吊销许可证件；

（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）其他较重的行政处罚；

（六）法律、法规、规章规定的其他情形。

当事人不承担行政机关组织听证的费用。

第六十四条　听证应当依照以下程序组织：

（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；

（二）行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点；

（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行；

（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；

（六）当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证；

（七）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；

（八）听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。

第六十五条　听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。

《中华人民共和国城乡规划法》

第四十条第一款  在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

第六十四条  未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

《江苏省城乡规划条例》

第三十八条第一款  在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证；未取得建设工程规划许可证的，有关部门不得办理建设项目施工许可、商品房预（销）售许可等手续。

第六十二条  在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：

（一）占用城市道路、广场、绿地、河湖水面、地下工程、轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志的；

（二）占用各级文物保护单位保护范围用地进行建设的；

（三）违反建筑间距、建筑退让城市道路红线、建筑退让用地边界等城市规划管理技术规定或者控制性详细规划确定的强制性内容的；

（四）擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及配建的停车场地进行建设的；

（五）其他无法采取改正措施消除影响的。

本条第一款所称建设工程造价，是指违法建设工程整体造价。

《住宅室内装饰装修管理办法》

第六条  装修人从事住宅室内装饰装修活动，未经批准，不得有下列行为：

（一）搭建建筑物、构筑物；

（二）改变住宅外立面，在非承重外墙上开门、窗；

（三）拆改供暖管道和设施；

（四）拆改燃气管道和设施。

本条所列第（一）项、第（二）项行为，应当经城市规划行政主管部门批准；第（三）项行为，应当经供暖管理单位批准；第（四）项行为应当经燃气管理单位批准。

第三十九条  未经城市规划行政主管部门批准，在住宅室内装饰装修活动中搭建建筑物、构筑物的，或者擅自改变住宅外立面、在非承重外墙上开门、窗的，由城市规划行政主管部门按照《城市规划法》及相关法规的规定处罚。

第四十四条  工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下，可以不申请办理施工许可证的非住宅装饰装修活动参照本办法执行。

《住房和城乡建设行政处罚程序规定》

第十五条　执法机关对依据监督检查职权或者通过投诉、举报等途径发现的违法行为线索，应当在十五日内予以核查，情况复杂确实无法按期完成的，经本机关负责人批准，可以延长十日。

经核查，符合下列条件的，应当予以立案：

（一）有初步证据证明存在违法行为；

（二）违法行为属于本机关管辖；

（三）违法行为未超过行政处罚时效。

立案应当填写立案审批表，附相关材料，报本机关负责人批准。

立案前核查或者监督检查过程中依法取得的证据材料，可以作为案件的证据使用。

第二十一条　行政处罚决定作出前，执法机关应当制作行政处罚意见告知文书，告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据以及当事人依法享有的陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求听证的权利。

第二十九条　执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。

案件处理过程中，听证、检测、检验、鉴定等时间不计入前款规定的期限。

《泰兴市城管局行政处罚裁量基准（2021版）》

对未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的处罚，自由裁量基准为：1.未取得建设工程规划许可证进行建设，但已取得用地等前期许可手续的；2.未按建设工程规划许可证内容进行建设，超过的面积不超过许可建设面积的30%，或与许可建设的其他内容相差不大的；3.被责令停工后，未擅自继续建设的；4.配合执法部门调查处理的；5.违法建设未对他人、社会造成影响、后果的；6.无相邻纠纷的。有上述情形的，以建设工程造价7.5%为基准，有一项减轻0.5%，最低处5%罚款。本案中，申请人的违法建设主要有：1.在XX广场XX幢115室北侧扩建房屋；2.在外立面破墙开窗和扩大原有窗户尺寸；3.在室内建设夹层。