申请人：符某，性别某，某族，XX年XX月XX日生，身份证号码：XX，身份证住址XX.

委托代理人：戴某，某律师，联系电话：XX。

委托代理人：顾某，某律师（实习）。

被申请人：泰兴市虹桥镇人民政府，住所地泰兴市虹桥镇虹桥大道虹桥大厦。

法定代表人：肖强华，镇长。

申请人对被申请人于2022年12月12日作出的泰虹综罚字〔2022〕第10010号《行政处罚决定书》不服，于2023年1月17日向本机关申请行政复议，请求撤销该《行政处罚决定书》。本机关于1月18日依法予以受理，现已审理终结。

申请人称，被申请人作出的行政处罚决定超越职权，认定事实不清、证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。其理由为：

一是被申请人超越职权，逾越处罚权限对申请人做出行政处罚。1.《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《卫生与健康促进法》）第九十九条第一款规定:“未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算”，本案中，处罚机关即被申请人为乡镇级人民政府，并不属于县级以上人民政府卫生健康主管部门，因此，被申请人并不具有责令申请人停止执业活动、没收药品及医疗器械并处十万元罚款的处罚权限，其行为已经超越职权。2.《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十三条规定:“行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”，据此，行政处罚需由县级以上的地方政府中具有行政处罚权力的机关做出，因此乡镇政府不具备行政处罚的权力。乡镇政府对违法人员做出的行政处罚决定不具备法律效力，违反了法律相关规定。

二是被申请人认定申请人“未取得《医疗机构执业许可证》擅自在位于泰兴市虹桥镇某路某药房开展诊疗活动”的事实不清、证据不足。1.被申请人泰虹综先告字〔2022〕第10010号《行政处罚事先告知书》中载明，申请人“从2020年10月至2021年12月10日仍擅自在位于泰兴市虹桥镇某路某药房开展诊疗活动且擅自执业时间在三个月以上”，该说法并无证据支撑。事实上，自2020年至2022年期间申请人一直服从安排，在防疫一线，为市民核酸检测，早出晚归，根本无暇在某药房开展诊疗活动。该情况有泰兴市第四人民医院和泰兴市虹桥镇某村村民委员会各出具的《证明》予以证明。2.被申请人工作人员截取的申请人与患者的微信聊天记录截图，均系患者询问申请人是否有时间挂水，并不能直接证明申请人在某药房对患者实施了挂水行为，申请人只在诊所为患者挂水。聊天记录中的转账记录均系患者买药支付的货款。3.被申请人据以处罚证据中的现场勘查笔录及现场照片，无法直接证明申请人在某药房开展诊疗活动。照片中的输液架为2018年购买，2018年12月17日被泰兴市卫生和计划生育委员会处罚后一直放置于某药房二楼，至今未曾使用。4.泰兴市卫生和计划生育委员会于2018年12 月17日向申请人作出的泰卫医罚〔2018〕050号行政处罚决定书与本案没有直接的关联性。自2018年被处罚后申请人积极改正其违规行为，合法开店，合法执业。

三是被申请人作出的行政处罚决定违反法定程序。1.被申请人执法人员在调查及进行检查时未向申请人出示执法证件。根据《行政处罚法》第五十五条规定:“执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件”。2.被申请人暴力执法，对申请人推搡、殴打，抢夺申请人手机，甚至以拿回手机为要挟而逼迫申请人签署被申请人出具的各类文件，且这些文件内容并未对其宣读，其对所签署的文件内容毫不知情。3.被申请人违法扣押申请人身份证，且长达三个月之久。根据《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第三款规定:“任何组织或者个人不得扣押居民身份证。”4.被申请人在调查过程中搜集的物品未现场清点，获取的证据也未经申请人签字确认，因此，本案据以定案的证据的真实性及合法性无法确认。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十七条第（三）项规定：具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的，被申请人作出的行政处罚决定超越职权，认定事实不清、证据不足，违反法定程序，应当予以撤销。

申请人申请行政复议同时提交以下证据材料：

1.申请人居民身份证复印件；

2.授权委托书及某律师事务所代理函；

3.泰虹综先告字〔2022〕第10010号《行政处罚事先告知书》；

4.泰虹综罚字〔2022〕第10010号《行政处罚决定书》；

5.证明2份。

被申请人答复称，申请人请求撤销行政处罚决定，无事实依据和法律依据，其所作处罚决定，认定事实清楚、证据充分确凿、适用法律正确、行政处罚程序合法，理由如下：

一是被申请人具有行政处罚权，2018年12月5日，泰兴市人民政府泰政发（2018）58号文件，赋予被申请人227项县级经济社会管理权限，其中，包括“未经批准擅自开办医疗机构行医”行政处罚的权限，赋予事项于2019年1月1日起被申请人组织实施。

二是被申请人对申请人“未取得《医疗机构执业许可证》擅自在位于泰兴市虹桥镇某路某药房开展诊疗活动”的事实认定清楚，证据充分确凿。从被申请人行政执法工作人员现场勘查笔录、拍摄的相关照片（包括医疗器械、药品、医疗废弃物等）、申请人的微信聊天记录截屏、相关患者的询问笔录能证明申请人的违法事实。

三是被申请人对申请人作出的处罚决定，适用法律正确，根据《卫生与健康促进法》第九十九条的规定，未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，由县级以上人民政府卫生健康主管部门责令停止执业活动，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得五倍以上二十倍以下的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算，结合《泰兴市卫生健康委员会行政处罚自由裁量执行标准》“未取得医疗机构执业许可证擅自执业的，同时具备擅自执业曾受过卫生健康行政部门处罚、擅自执业时间在三个月以上的，没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得十到十五倍的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算”。

四是被申请人行政处罚程序合法，严格按照《行政处罚法》一般规定执行，并不存在任何违法行为。

综上，被申请人认为作出的泰虹综罚字〔2022〕第10010号《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚恰当，请予维持。

被申请人答复同时提供以下证据及依据：

1.案件受理登记表；

2.立案审批表；

3.权利义务告知书及送达回证；

4.现场勘查笔录；

5.现场照片证据；

6.监督意见书；

7.证据先行登记保存单；

8.证据先行登记保存处理决定书；

9.申请人签收手机的说明；

10.当事人送达地址确认书；

11.询问笔录（叶某）及居民身份证复印件、相关证据；

12.询问笔录（戴某）及居民身份证复印件；

13.询问笔录（申请人）及居民身份证复印件；

14.询问笔录（孙某）及居民身份证复印件；

15.停止执业公告及照片；

16.违法所得确认单；

17.案件调查终结报告及审批表；

18.行政处罚自由裁量权行使说明；

19.案件处理审批表及法制审核意见表；

20.案件通案会议记录；

21.泰虹综先告字〔2022〕第10010号《行政处罚事先告知书》及送达回证、送达现场照片；

22.听证申请、听证通知书及送达回证、听证公告及政府网站截图、听证笔录、听证报告；

23.法律意见书、听证复核意见书、法制审核意见表；

24.镇长办公会会议纪要；

25.泰虹综罚字〔2022〕第10010号《行政处罚决定书》及送达回证；

26.行政处罚信息公示审批表及截图；

27.申请人个人资格证书、某药房营业执照、某村卫生室医疗机构执业许可证复印件；

28.泰卫医罚〔2018〕050号行政处罚决定书、结案报告及缴款凭证；

29.微信截图；

30.泰兴市第四人民医院药品出库汇总表和介绍信；

31.视频5段；

32.《卫生与健康促进法》《行政处罚法》。

2022年2月21日，申请人向本机关提交《补充说明》及相关证据材料。《补充说明》载明以下内容：一是被申请人在《行政复议答复书》中所述“泰兴市人民政府泰政发〔2018〕58 号文件”并未提交，真实性无法确认。二是现场勘查笔录、拍摄的相关照片(医疗器械、药品、医疗废弃物等)、申请人的微信聊天记录截屏、相关患者的询问笔录不能直接证明申请人“擅自在位于某药房开展诊疗活动”的事实。（1）现场勘查笔录、拍摄的相关照片（医疗器械、药品、医疗废弃物等）均没有当事人签字确认，不能证明医疗器械、药品、医疗废弃物等物品归申请人所有，更不能证明申请人将其用于在药房内为他人诊疗。医疗废弃物为其从各处收集回来用于养花，输液架为其开设诊所而购买，且输液架一直放置于二楼角落处并未使用。还有一些药品为其亲戚生前治病使用，待其去世后其家属将用剩的药品送给申请人的。（2）现场勘查笔录为执法人员事后整理，不是当场书写，真实性及准确性无法确定。现场勘查笔录及现场照片上没有当事人签字，虽然有见证人签字，但执法机关没有提供见证人在场证明。（3）微信聊天记录截屏中多次出现在某药房挂水是申请人先将患者招揽至某药房，症状不严重者则推荐其买药吃，严重者则带他们去卫生室挂水，微信记录只是一个磋商阶段，并不能证明他们一定挂水了或者在某药房内由申请人为其挂水。（4）相关患者的询问笔录及微信聊天记录截图中的患者均出具手写《证明》，证明其均未在某药房内打针、挂水。（5）本案微信聊天记录截图系执法人员抢夺申请人手机而截取，并以归还其手机及身份证相要挟而逼迫其在执法人员事后截取并打印好的微信聊天记录截图上签字。因此本案微信聊天记录截图系以非法手段取得的证据，应当予以排除。三是本案执法机关据以定案的现场勘查笔录、现场照片、微信聊天记录等证据均系间接证据，且不足以排除其他可能性。

经审理查明，2022年9月19日上午9时许，被申请人进入某药房，进行现场勘查并制作现场勘查笔录。经勘查，被申请人发现该药房二楼有药品、使用过的医疗器械、医疗废弃物等相关物品，遂作为证据先行登记保存，填写《证据先行登记保存单》（申请人未签字）、拍摄现场视频及照片；期间，现场未查见《医疗机构执业许可证》，申请人提供其持有的《医师执业证书（助理）》。被申请人通过检查，发现多名群众与申请人的微信聊天记录以及转账信息，对相关微信聊天记录以及转账信息予以截屏并由申请人对以上信息予以签字确认。当日，被申请人予以立案并作出《证据先行登记保存处理决定书》（申请人未签字），对先行登记保存的物品作为物证并制发《监督意见书》（当事人未签字）。同年9月20日、9月21日，被申请人分别对证人叶某、戴某进行询问并制作询问笔录，证实申请人在某药房存在挂水、打针等诊疗行为；9月27日，对孙某进行询问并制作询问笔录，证实某药房二楼所查的药品、使用过的医疗器械、医疗废弃物等医疗废弃物不属于某村卫生室，因疫情影响2022年3月后该卫生室停诊未营业。叶某、戴某系与申请人微信联系看病的群众，孙某系某村卫生室工作人员。9月23日被申请人在某药房门口张贴《公告》，责令申请人立即停止执业活动。9月26日，被申请人对申请人进行询问并制作询问笔录；制作违法所得确认单，金额275元（申请人未签字）。调查期间，被申请人调取了泰兴市第四人民医院出库汇总表和介绍信。9月29日，被申请人作出《行政处罚自由裁量权行使说明》，载明“……结合《泰兴市卫生健康委员会行政处罚自由裁量执行标准》没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得十到十五倍的罚款……”。10月28日，被申请人对该行政处罚案件进行法制审核。11月16日，被申请人作出并向申请人送达泰虹综先告字〔2022〕第10010号《行政处罚事先告知书》，载明，“……依据《卫生与健康促进法》第九十九条第一款的规定，结合《泰兴市卫生健康委员会行政处罚自由裁量执行标准》 ‘没收违法所得和药品、医疗器械，并处违法所得十到十五倍的罚款，违法所得不足一万元的，按一万元计算。同时责令停止执业活动’，本机关责令你立即停止执业活动，拟对你作出如下行政处罚：1.没收证据先行登记保存处理决定书（泰虹综保处字〔2022〕第10003号）登记保存的药品、医疗器械；2.罚款人民币拾万元……”同时告知申请人享有陈述、申辩及听证的权利。11月17日申请人提出听证申请，12月5日被申请人依法组织公开听证，形成听证意见，被申请人对申请人的陈述申辩及听证理由未予采纳，并认定申请人涉嫌未取得《医疗机构执业许可证》擅自在某药房开展诊疗活动，证据确凿。12月12日，经虹桥镇镇长办公会集体研究决定，被申请人作出并向申请人送达案涉《行政处罚决定书》，载明“……你违法了《卫生与健康促进法》第三十八条第二款的规定……结合《泰兴市卫生健康委员会行政处罚自由裁量执行标准》，本机关责令你立即停止执业活动，并决定予以你：1.没收证据先行登记保存处理决定书（泰虹综保处字〔2022〕第10003号）登记保存的药品、医疗器械；2.罚款人民币拾万元……”。申请人不服上述行政处罚决定书向本机关申请行政复议。

另查明，2018年12月17日，原泰兴市卫生和计划生育委员会对申请人作出《行政处罚决定书》，因其未取得《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动，被处以没收相关物品、罚款4000元并责令停止执业活动的行政处罚。申请人持有的编号为210321283000763的医师执业证书，显示申请人的执业级别为执业助理医师，主要执业机构为虹桥镇某村卫生室，申请人同时持有执业药师资格证书。2016年9月1日，申请人投资设立某药房，统一社会信用代码为XX，类型个人独资企业，许可项目包含：药品零售；食品销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动，具体经营项目以审批结果为准）。一般项目：第一类医疗器械销售；第二类医疗器械销售（除依法须经批准的项目外，凭营业执照依法自主开展经营活动），住所泰兴市虹桥镇某路X号。

上述事实有申请人居民身份证、案件受理登记表、立案审批表；权利义务告知书及送达回证、现场勘查笔录、现场视频及照片证据、监督意见书、证据先行登记保存单及处理决定书、申请人签收手机的说明、当事人送达地址确认书、叶某、戴某、申请人、孙某询问笔录及相应居民身份证、停止执业公告以及照片、违法所得确认单、案件调查终结报告及审批表、行政处罚自由裁量权行使说明、案件处理审批表及法制审核意见表、案件通案会议记录、泰虹综先告字〔2022〕第10010号《行政处罚事先告知书》及送达回证、送达现场照片；听证申请、听证通知书及送达回证、听证公告及政府网站截图、听证笔录、听证报告；法律意见书、听证复核意见书、法制审核意见表；镇长办公会会议纪要、泰虹综罚字〔2022〕第10010号《行政处罚决定书》及送达回证、行政处罚信息公示审批表及截图、申请人个人资格证书、某药房营业执照、某村卫生室医疗机构执业许可证复印件；泰卫医罚〔2018〕050号《行政处罚决定书》、结案报告及缴款凭证；微信截图、泰兴市第四人民医院药品出库汇总表和介绍信等证据予以证实。

本机关认为，首先，关于被申请人是否具有作出案涉行政处罚决定的法定职责和主体资格问题。泰政发〔2018〕58号《市政府关于印发〈赋予虹桥镇部分县级经济社会管理权限清单〉的通知》规定，……根据《省政府办公厅关于印发赋予行政管理体制改革镇经济社会管理权限指导目录的通知（苏政办发〔2017〕32号）《省政府法制办公室关于泰兴市在虹桥镇开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函〔2018〕158号）和《中共泰兴市委泰兴市人民政府关于印发〈泰兴市虹桥镇（虹桥工业园区）行政管理体制改革实施方案〉的通知》（泰委发〔2018〕77号）精神，经市政府第十七次常务会议研究，决定赋予虹桥镇（虹桥工业园区）227项县级经济社会管理权限。赋权事项于2019年1月1日起由虹桥镇人民政府组织实施……其中，赋权事项包含对未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的处罚权。故被申请人具有对管辖区域内擅自开办医疗机构行医或者非医师行医进行处罚的法定职权和主体资格。

其次，关于被申请人案涉行政处罚程序是否合法的问题。《行政处罚法》规定了行政处罚的一般程序，包括立案、调查、行政处罚告知、法制审核、行政机关负责人集体讨论、作出行政处罚决定等。其中，《行政处罚法》第四十五条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第五十七条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。第六十条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。本案中，被申请人于2022年9月19日立案，经调查取证，于同年11月16日向申请人作出并送达《行政处罚事先告知书》，依法向申请人告知拟作出行政处罚的事由、依据以及申请人享有陈述、申辩和听证的权利。申请人提出听证申请后，被申请人依法在法定期限内组织听证，听证后对申请人的陈述申辩未予采纳，其后，经重大行政执法决定法制审核及镇长办公会集体讨论后，于同年12月12日作出并送达案涉《行政处罚决定书》。被申请人在规定办案期限内完成行政执法事项，其行政处罚程序符合《行政处罚法》的相关规定。关于申请人认为被申请人执法人员未出示执法证件、暴力执法、扣押身份证、现场勘查笔录非当场书写等问题，因申请人未提出相关证据，本机关结合本案现有证据，均无事实依据，不予采信。

再次，关于案涉行政处罚决定认定的违法事实是否准确的问题。《卫生与健康促进法》第三十八条第一款、第二款规定，举办医疗机构，应当具备下列条件，按照国家有关规定办理审批或者备案手续：（一）有符合规定的名称、组织机构和场所；（二）有与其开展的业务相适应的经费、设施、设备和医疗卫生人员；（三）有相应的规章制度；（四）能够独立承担民事责任；（五）法律、行政法规规定的其他条件。医疗机构依法取得执业许可证。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定，根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。本案中，结合被申请人案涉行政处罚决定的在案现有证据，申请人虽然存在未取得医疗机构执业许可证擅自执业的事实，但被申请人认定申请人存在未取得医疗机构执业许可证违法事实的主要证据不清，就相关违法主体及其违法事实认定的主要证据链缺乏关联性；相关证据未经申请人签字确认且未注明理由，只有见证人签名，不具有合法性。另外，被申请人案涉行政处罚法律适用方面，被申请人适用《泰兴市卫生健康委员会行政处罚自由裁量执行标准》，但该执行标准未颁布施行，被申请人适用该自由裁量执行标准依据错误。

综上，被申请人所作泰虹综罚字〔2022〕第10010号《行政处罚决定书》，其事实认定不清、主要证据缺乏关联性、适用行政处罚依据错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，本机关决定：

撤销被申请人于2022年12月12日作出的泰虹综罚字〔2022〕第10010号《行政处罚决定书》。

申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内依法向泰州市中级人民法院提起行政诉讼。

                                                                                   二〇二三年四月十七日