申请人：张某。
委托代理人：赵兴祥，泰兴市马甸法律服务所法律服务工作者。
被申请人：泰兴市综合行政执法局，住所地泰兴市国庆中路61号。
法定代表人：印佩斌，局长。
委托代理人：汤明，泰兴市综合行政执法局工作人员。
申请人对被申请人于2023年4月7日作出的行政处理决定不服，于2023年4月27日向本机关申请行政复议，请求撤销泰综执决〔2022〕99号《行政处理决定书》。经审查，本机关于2023年5月4日依法予以受理，现已审理终结。
申请人称被申请人作出的泰综执决〔2022〕99号《行政处理决定书》，主体认定错误，事实认定不清并错误，适用法律错误，处理决定书违反行政合理性原则和法律规定，应依法予以撤销。理由如下：
一、申请人不具备作为被行政处理决定的主体资格。申请人于2015年3月购买某房地产开发公司开发的A区×号×室房屋。交付过程中，其发现该房屋存在水、电、电器、挡土墙下沉塌陷、雨污水管道未实际放置、渗漏水等严重质量问题。后某房地产开发公司派员进行维修，因维修工程量巨大，某房地产开发公司遂委托其帮助找维修队伍进场维修，故维修行为系因房屋建设质量问题产生的维修行为，是基于某房地产开发公司的委托行为，并由某房地产开发公司工程技术人员出具维修方案及派员进行现场具体维修施工指导，但被申请人无视其受某房地产开发公司委托进行维修的事实证据，错误地将某房地产开发公司实施的维修行为认定为申请人的个人行为，将其作为行政相对人认定错误。
二、被申请人事实认定不清并错误。申请人没有实施任何行政违法行为和主观过错，被申请人适用法律错误，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定应撤销被申请人作出的案涉行政处理决定。申请人受某房地产开发公司委托并在某房地产开发公司工程技术人员现场指导下进行，实际系某房地产开发公司承担质量维修责任的行为，且维修期间也是依据某房地产开发公司向市城建指挥部出具的报告方案，故维修行为主体应为某房地产开发公司。被申请人将对房屋质量问题进行的维修行为，认定为工程违法建设行为，事实不清。案涉房屋地块开发建设主体是某房地产开发公司，即便某房地产开发公司的开发建设存在违法建设行为，违法主体也应当是某房地产开发公司，而不是申请人。实际上，顶部现浇板及地下室间原先就存在，并非申请人私自设置。顶部现浇板系原有后庭院地面，且地面上设计有花坛、楼梯、踏步、窨井、水沟等设施（相邻业主的后庭院均有同款设计），按维修加固方案需要拆除地面及地面上所有设施并取出回填土方可实施，被申请人主观臆测认定为修复完后设置现浇板，实际情况是：首先，维修加固工作结束后，恢复原有现浇地面及地面上的原有设施。其次，被申请人在拟处理告知书中，将维修费用认定为违法建设行为的结果予以告知。但在案涉《行政处理决定书》中，认可申请人的申辩意见，即被申请人已经认可其房屋维修行为不属于违法建设行为，但案涉《行政处理决定书》认定理由和适用法律又认为是违法建设行为，自相矛盾。再次，对照《行政处罚法》、司法解释及行政规章的相关规定，申请人未实施任何违法建设行为，维权过程中不存在任何主观过错。被申请人的行政处理决定，没有事实和法律依据。申请人只是对所购房屋存在的严重质量问题，要求开发商承担售后维修义务，合情合理合法。该维修行为系某房地产开发公司的售后质保行为，且有某房地产开发公司出具方案和现场指导，依法不属于申请人个人行为，申请人未实施任何违反行政法律、法规规定的行为。相反，被申请人没有任何证据以佐证申请人对质量问题的维权行为，违反了行政法的规定且主观上存在过错。
三、被申请人适用法律错误。对照《行政处罚法》、相关司法解释及行政规章规定，申请人未实施任何违法建设行为，作为消费者维权过程中也不存在任何主观过错。被申请人的行政处理决定，没有事实和法律依据。首先，被申请人所作处理决定书，违反了行政处罚法定时效期间规定，应当依法予以撤销。《行政处罚法》第36条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。住房和城乡建设部《转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚为据，认定其违法事实至今未得到纠正，属于违法行为继续状态错误。因房屋质量问题的维修行为在2015年底即已完毕，即使是申请人的行为，已远超法定处罚时效期间。2022年9月，被申请人予以立案，直至2023年4月3日作出案涉《行政处理决定书》，并4月7日送达，超过法定作出行政处罚决定时效。2015年质量问题维修期间，有关部门及被申请人每天均派员现场监督（包括拍照）按照维修方案实施维修，并确认维修结果状况。在已实施行政监督的情况下，被申请人再次进行处理，没有事实和法律依据。其次，被申请人适用解读法律和《通知》错误。（2012）43号通知的依据是（2012）20号《意见》和建法函（2011）316号文件规定。20号意见和316号文件是针对“违反规划许可、工程建设强制性标准建设和违法设计行为”的追诉时效，其宗旨目的十分明确，是为“进一步加强城乡规划管理和建设工程质量监督管理，严格规范执法，严肃查处违法建设，有效落实工程质量终身责任制，促进住房城乡建设事业科学发展”。某房地产开发公司的开发行为系经法定程序批准建设的项目。即使某房地产开发公司开发的项目，存在有违反上述意见或者文件规定的情形，承担责任的主体依法应当是某房地产开发公司。而本案系某房地产开发公司已建设好的商品房因存在质量问题而进行的维修行为，显然已不属于20号意见和316号文件中指向的“建设工程”的概念范畴。再次，被申请人作出案涉《行政处理决定书》无法律依据。根据《行政处罚法》第九条规定的处罚种类和范围及最高院的司法解释相关规定，行政处罚指向的对象和内容明确。某房地产开发公司委托申请人代其维修房屋的行为，不属于《行政处罚法》规定的处罚种类和范围。同时案涉《行政处理决定书》无法律依据，依法应当予以撤销。
四、案涉行政处理决定不合理，不符合合理行政的原则。根据某建设工程检测公司《关于A区×号×室的勘查建议书》及案涉房屋质量缺陷实施保修的实际。案涉房屋是单门独院，具有独立产权，所有维修行为均在申请人的房屋院落范围内。维修项目及现状，对他人、集体或国家利益均没有任何影响或损害。尤其是对实施的维修方案现状，经专业机构勘察，被申请人的处理决定，被认为不可以实施。
一是关于被申请人认为当事人开挖房屋北侧和东侧地面的主要原因是因房屋质量问题进行修复，但修复完成后设置顶部现浇板，实际形成地下空间，该事实认定不清并错误。被申请人作出“对拆除房屋东侧和北侧地下空间顶板，并回填土，恢复原状”的行政决定，不仅不具有行政合理性，而且会留下重大隐患。该部分质量问题的维修，系某房地产开发公司派工程技术人员现场指导实施，将屋顶排水、通风系统、地面雨污排水沟、排水窨井及小区的公共排水系统均设置在房屋的东侧、北侧地面下。加固方案中的砼板是被申请人所指顶部现浇板，是其后庭院的地面，维修结束后已按原样恢复到验收时状态。如按被申请人的要求实施，不仅会恢复到严重质量问题的状态，无法实现房屋的使用功能；隐患未排除仍需从头开始进行维修，必然会造成巨大资源浪费，与国家资源保护政策背道而驰。同时，如按被申请人的要求，对公共雨污水管网造成的毁损和对小区其他几百户住户的影响是必须认真对待。被申请人认定申请人维修时被申请人在现场监督维修恢复的庭院地面属违章设置顶部现浇板，并要求拆除及回填土，无事实道理。维修方案是某房地产开发公司出具并按该报告方案且在某房地产开发公司现场指导下实施的，某房地产开发公司承担实施该方案的维修费用。
二是关于要求回填地下空间的决定，将会严重影响公共管网安全。行政法的功能，既要对违法行为进行批评教育、纠正和惩罚，也要对行政相对人的合法权益予以保护。被申请人的决定与合理行政的要求不符，要求“恢复原状”不具有明确性和可操作性。由于该房屋地下空间交付时即存在，其北侧及东侧为砖砌挡土墙，相对面是该房屋墙体，顶面是原庭院地面，空间内设置有整个房屋的生活用水、污水排放系统及地下网管，某房地产开发公司交付房屋时，将所有建筑垃圾堆放在该空间内，造成水管断裂、堵塞、雨污水排不出后果。再者，某房地产开发公司就该质量问题的补正前向城建指挥部报告并出具维修方案，经批准后，取出回填垃圾，修复断裂管道及恢复排水系统，不存在申请人私自设置地下空间的行为。同时，该地下空间是某房地产开发公司设置的房屋集水井区。该房屋东侧、北侧环绕两官河，两官河涨潮时及梅雨季节河内水位高于地下排水管，导致雨污水、生活用水无法排出，某房地产开发公司为彻底解决隐患，将该空间作为集水井，并设有抽水装置、排水出口等设施，现要求对该空间进行回填将无法排除地下渗水，且地下水管一旦遭回填土下沉导致断裂，必将回到维修前状况。此外，被申请人要求“恢复原状”不具有明确性，亦不具有可操作性。申请人根本无法确认要求恢复原状是什么？具体标准是什么？是维修前原状还是维修后原状？如果是维修前原状，将恢复到质量问题的原始状态，而原状空间是垃圾及雨污水管道等，如果是维修后现状，则现有现状就是维修后的现状。
三是关于拆除房屋北侧两处原石材廊架增加的封闭部分及房屋西北侧阳光房的决定。房屋北侧两处廊架内底部，设有地下集水空间的抽水口，因廊架无遮拦，底部无防渗漏设计施工，该抽水口通透在外，在梅雨季节和夏季暴雨天气造成电机设备被雨水浸泡的事实，必将导致电机设备损害并带来重大安全隐患；同时，会造成雨水渗漏进入室内，形成恶性循环。对质量问题维修时，以玻璃封闭目的在于避免上述问题再次发生；西北侧阳光房是制冷系统、供暖系统、供热水系统、电路系统的遮雨棚，房屋设计时原制冷系统、供暖系统、供热水系统、电路系统设置在该处下沉庭院地面，原设计图中该地面有集水、排水装置，但广源房地产公司并未严格按原始设计实施，致该地段雨污水无法排除，导致空调制冷设备、热水器、电路、电器开关、插座等长年浸泡在雨水中而损坏的实际，该事实在鉴定报告中得以验证，且被法院认定，某房地产开发公司采取将上述设施上移并在此设置挡雨棚的维修方案，以解决上述隐患。
四是关于要求原围墙上破墙开门处恢复原状的决定。因该房屋东侧是集水空间，东侧所有排水及房屋通风都在该区域内，且该区域内设置有大小集水井，渗水达到一定高度即需向外排，该门是为排水而设置，如该门封闭无出口排水，将影响对排水问题的及时处置，造成影响正常生活和财产、人身安全事件。
五是关于拆除房屋南侧原凉亭增加的封闭部分的决定。该凉亭增加的封闭，也是为了对设备设施和人身安全保护的需要。如果拆除封闭的玻璃，将会对电路、电器造成严重的安全隐患。申请人的房屋是单门独院，所有维修行为均在申请人的房屋院落范围内。维修项目及现状，对他人、集体或者国家利益均没有任何影响或者损害。尤其是对实施维修方案后的现状，经专业机构勘察，被申请人的处理决定被认为不可以实施。
综上，为维护其合法权益，特依法提起行政复议申请，请求查明上述客观事实，依法撤销被申请人作出的泰综执决〔2022〕99号《行政处理决定书》。
申请人复议的同时提交以下证据材料：
1.（2016）苏1283民初××号民事判决书；
2.（2020）苏1283民初××号民事判决书；
3.（2020）苏12民终××号民事判决书；
4.房屋买卖合同及购房款发票；
5.房屋修复前、修复期间的照片；
6.情况说明、加固方案报告（城建指挥部）；
7.某建设工程质量检测有限公司的鉴定报告；
8.某房地产土地造价咨询评估公司工程造价鉴定报告；
9.A区×号别墅挡土墙、雨污水加固承包合同；
10.A区×号别墅东、北地块回填土开挖、运出覆土承包合同；
11.A区×号下层庭院开挖、运出、覆土承包合同；
12.采光井维修公示、意见征询、回复；
13.2015年8月31日某房地产开发公司原总经理高某与接任总经理的工作交接记录；
14.询问笔录（刘某甲、刘某乙）；
15.调查笔录（周某、肖某）；
16.行政处理告知书；
17.关于泰综执罚告〔2022〕99号《行政处理告知书》有关问题客观事实的申述；
18.泰综执决〔2022〕99号《行政处理决定书》；
19.关于A区×号×室的勘查建议书；
20.申请人居民身份证复印件。
被申请人称，首先，申请人的违法建设事实及其对本案的查处情况。申请人于2015年在A区×号对铺设于该房屋东侧、北侧地下的雨污水管道进行修复后，未将原覆土回填，在该房屋东侧和北侧分别设置现浇板形成地下空间。其中，东侧地下空间东西长3.5米、南北长14.6米、深度为2.6米，北侧地下空间东西长17.2米、南北长7.8米、深度为2.7米；在东侧地下空间南侧原围墙上破墙开门，该门东西宽约1.1米、高2.1米，门已安装；在A区×号×室将南侧原凉亭用玻璃进行封闭，将北侧两处原石制廊架用木棱和玻璃进行封闭，西北侧存在一处东西长3.6米、南北长5.35米、高4米的铝合金玻璃结构阳光房。据申请人陈述，西北侧阳光房由某房地产开发公司于交房前建设，交房后交由申请人使用。2022年9月1日，被申请人对申请人的违法建设案予以立案。同年11月7日，被申请人向申请人送达《行政处理事先告知书》（泰综执罚告〔2023〕4号）。11月11日，申请人提出陈述申辩。2023年4月3日，被申请人制作《行政处理决定书》并于2023年4月7日送达，责令申请人在二十日内（1）拆除房屋东侧和北侧地下空间顶板，并回填土，恢复原状；（2）拆除房屋南侧原凉亭增加的封闭部分和北侧两处原石制廊架增加的封闭部分，恢复原状；（3）拆除房屋西北侧阳光房；（4）将原围墙上破墙开门处恢复原状。
其次，申请人请求撤销《行政处理决定书》的理由不成立。申请人主要陈述以下四点理由：一是认为对行政处理相对人认定错误；二是认为其事实认定不清；三是认为行政处理结果所适用的法律错误；四是认为行政处理结果不合理。被申请人认为申请人的理由均不成立。原因如下：关于理由一。（2016）苏1283民初××号《江苏省泰兴市人民法院民事判决书》（以下简称××号《民事判决书》）载明，“本院认定事实如下：…原告发现房屋存在质量问题，即雇请工人对房屋进行维修…据此，原告要求对案涉房屋现有的质量问题自行修复，被告…给付修复费用，本院予以支持”；（2020）苏12民终××号《江苏省泰州市人中级民法院民事判决书》（以下简称××号《民事判决书》）载明，“被上诉人2015年3月23日交付首笔购房款后，某房地产开发公司将诉争房屋钥匙交于被上诉人，被上诉人发现房屋存在质量问题，即雇请工人对房屋进行维修。…本院对一审法院查明的事实予以确认。…被上诉人进入案涉房屋后发现房屋存在一系列质量问题，其并未选择主张解除合同，而是选择自行修复并要求某房地产开发公司承担修复费用，符合上述法律规定，应予支持”等表述，结合被申请人的调查和申请人的陈述，申请人房屋东侧、北侧的雨污水管道的修复均系申请人与施工方肖某、周某签订施工合同，施工方按申请人要求施工形成的结果，故应当认定申请人为行政处理相对人。关于理由二。申请人所提供的某房地产开发公司向市城建指挥部出具的维修方案的内容是在维修后“恢复到验收时的模样”，申请人实施维修行为的施工结果与该方案内容不符，维修后未回填土，实际形成地下空间，且申请人将部分地下空间进行装修，设置铝合金灶台、桌面等，作为辅房使用，违反《江苏省城乡规划条例》第三十条关于“开发利用城市、镇地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条件，依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续。与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划审批手续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划审批手续。任何单位和个人不得开挖建筑底层地面，不得擅自改变经规划审批确定的地下空间的使用功能、层数和面积；确需改变的，应当经负责审批的城乡规划主管部门审批。不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不予批准”的规定。关于理由三。《行政处罚法》第三十六条第二款规定“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，结合住房和城乡建设部《转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》（建法〔2012〕43号）中所述，“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚”，申请人维修后未回填土形成的地下空间自形成之日起一直保持存续状态，至今未得到纠正，应当进行处理。另外，《住房和城乡建设行政处罚程序规定》（自2022年5月1日起施行）第二十九条规定，执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。案件处理过程中，听证、检测、检验、鉴定等时间不计入前款规定的期限。《住房和城乡建设行政处罚程序规定》为部门规章，符合《行政处罚法》第六十条“法律、法规、规章另有规定的，从其规定”的要求。本案中，因该案案情复杂，经本机关负责人同意，两次延期作出处理决定，造价认定时间不计算在内，且2022年9月至12月期间疫情较严重，属于不可抗力，不存在超过行政处罚决定时效的问题。关于理由四。申请人申请行政复议时提供的某建设工程检测公司《关于A区×号×室的勘查建议书》（以下简称《勘查建议书》），在其调查处理作出决定期间并未提供。另外，东侧地下空间东西长3.5米、南北长14.6米、深度为2.6米，北侧地下空间东西长17.2米、南北长7.8米、深度为2.7米，地下空间面积较大，远超维修需要。且现场勘查照片显示，申请人将部分地下空间进行装修，设置铝合金灶台、桌面等，非申请人所述仅供检修需要，理应拆除顶板后回填土消除地下空间，再恢复顶部原状。申请人房屋南侧凉亭、北侧两处石制廊架原设计为绿化景观，不应封闭使用。西北侧的铝合金玻璃结构阳光房，根据A区×号楼建筑竣工图，该处未批准设置，申请人应通过其他方式解决防水问题，比如按照原设计方案设置集水、排水装置等，而非通过未取得规划许可建设建筑物、构筑物的方式。
综上所述，被申请人认为申请人关于“请求撤销《行政处理决定书》（泰综执决〔2022〕99号）”的理由不成立，恳请依法驳回其提出的行政复议申请。
被申请人答复同时提供以下证据及依据：
1.行政处理决定书及送达回证；
2.案件线索登记核查表；
3.立案审批表；
4.执法人员执法证复印件；
5.调查询问笔录；
6.当事人送达地址确认书；
7.现场勘查笔录；
8.现场勘查平面图；
9.现场照片；
10.身份证复印件；
11.××号民事判决书复印件；
12.××号民事判决书复印件；
13.××号民事判决书复印件；
14.商品房买卖合同复印件；
15.房屋修复时现场照片；
16.情况说明复印件；
17.某房地产开发公司报送泰兴市城建指挥部办公室关于A区×号×室别墅挡土墙、雨污水加固方案报告复印件；
18.鉴定报告（报告编号：JG1×××2）复印件；
19.工程造价鉴定报告书复印件；
20.销售不动产统一发票（电子）复印件4份；
21.证人证词复印件；
22.周某、肖某的施工合同复印件；
23.高某移交张某甲有关质量问题等处理交接记录（原件）；
24.某房地产开发公司关于A区×号×室楼采光井公示复印件；
25.某房地产开发公司关于A区×号×室楼采光井封闭方案意见征询复印件；
26.某房地产开发公司关于A区×号×室楼采光井的回复复印件；
27.A区采光井分布示意图复印件；
28.A区×号×室楼采光井拆除现场照片；
29.A区地下车位使用权转让协议复印件；
30.A区地下车库车位分析图复印件；
31.A区×号×室楼装修平面图复印；
32.案件调查终结报告；
33.案件处理审批表；
34.行政强制（处罚）案件通案会记录；
35.价格认定协助书；
36.张某户涉嫌违法建设案一案价格认定意见书及送达回证；
37.行政处理告知书及送达回证；
38.关于泰综执罚告（2022）99号《行政处理告知书》有关问题客观事实的申述；
39.案件延期审批表；
40.行政处罚案件延期集体讨论记录；
41.A区×号楼平面图、立面图、剖面图复印件；
42.B区×号楼竣工图复印件；
43.行政处罚审批表；
44.行政强制（处罚）案件通案会记录；
45.重大行政处罚法制审核意见书；
46.重大行政处罚案件合议会讨论记录；
47.《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省城乡规划条例》《转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》（建法〔2012〕43号）。
经审理查明，2015年3月29日，申请人与某房地产开发公司签订《商品房买卖合同》，约定申请人购买某房地产开发公司开发的A区×号×室商品房一套。该商品房建筑层数为地上2层，地下1层，商品房建筑面积共414.52平方米；约定出卖人应当在2015年9月30日前，依照国家和地方人民政府的有关规定将经验收合格的商品房交买受人使用。申请人交付首笔购房款后，某房地产开发公司将案涉商品房交于申请人，申请人发现商品房存在回填土下沉、污水管道不通、挡水墙下沉、渗水、漏水等质量问题后，于2016年7月19日向泰兴市人民法院起诉，经泰兴市人民法院审理，认定属于施工质量问题，且该质量问题在保修期内。该案审理过程中，泰兴市人民法院委托某建设工程质量检测有限公司对案涉房屋是否存在质量问题进行司法鉴定，该公司出具编号为JG1×××2的鉴定报告（以下简称JG1×××2号鉴定报告），其鉴定结论为：泰兴市A区×号×室别墅房室渗漏系由于具有防水要求的部位防水、排水措施不到位引起，属于施工质量问题。其后，泰兴市人民法院委托东南建设工程安全鉴定有限公司对案涉房屋的质量问题维修方案作技术鉴定，该公司出具第SF2×××2号泰兴市A区×号×室房屋质量问题维修方案司法鉴定报告（以下简称SF2×××2号司法鉴定报告），该鉴定报告对涉案房屋存在的33处质量问题制定了相应的维修方案。此后，泰兴市人民法院委托某工程项目管理咨询公司对前述案涉房屋维修方案作相应维修方案工程造价鉴定，该公司出具泰兴市A区×号×室修复工程造价鉴定意见书和关于《鉴定报告漏评估》的回复鉴定意见书。根据鉴定意见结论，泰兴市人民法院判决：某房地产开发公司按某工程项目管理咨询公司所作泰兴市A区×号×室修复工程造价鉴定意见书以及关于《鉴定报告漏评估》的回复鉴定意见书所确定的修复价格926741.78元，于本判决生效之日起十日内给付申请人。泰兴市A区×号×室房现存质量问题（SF2×××2号司法鉴定报告所确定的质量问题）由申请人自行修复。
另查明，2015年3月29日，上述《商品房买卖合同》签订后，申请人验收时发现案涉商品房存在的前述多处质量问题，与某房地产开发公司进行交涉。同年4-5月期间，某房地产开发公司派人现场在房屋东侧和北侧（即案涉商品房东侧和北侧地下空间位置处）挖土查找原因，数日未果。因工作量大，某房地产开发公司与申请人协商由申请人安排人继续挖土排查。此后，排查过程中陆续找出污水管道不通、挡水墙下沉、渗水、漏水等质量问题的原因，期间，在排查质量问题原因的过程中，申请人数次现场拍照达几十张。初步查明原因后，2015年5月18日、5月20日，某房地产开发公司向泰兴市城建指挥部办公室出具情况说明和A区×号别墅挡土墙、雨污水加固方案报告（以下简称加固方案报告）各1份。其中，情况说明载明，…由于该住宅地下有一层储蓄室，四周为回填土，雨污水管道和挡土墙变形，为彻底解决根本问题，今后不再受上述问题困扰，经房产公司与业主商量采取挖出回填土，重新用混凝土墙加固挡土墙，并铺设雨污水管道，同时双方商量在加固维修结束后恢复原样。加固方案报告载明，…现A区×号别墅出现了回填土下沉，砖砌挡土墙和部分雨污水管道因土方下沉管道断裂，房产公司考虑永久性并结合业主的要求，东、北两边墙边上无土靠墙，采用将砖砌挡土墙变为混凝土挡土墙，雨污水铺垫在砼板上，然后覆土0.8m厚种树，恢复到验收时的模样，具体实施如下图。（竣工后再次申请规划验收）。
再查明，2022年5月11日，被申请人接举报，反映申请人未经市城乡规划部门批准，在A区×号×室东侧、北侧下挖地下空间，在东侧下挖的地下空间南侧墙体破墙开门，在A区×号×室南侧、北侧、西北侧庭院内建设4处阳光房。当日，被申请人填写案件线索登记核查表，进行核查，同年5月16日、8月25日，被申请人两次对申请人进行调查（询问）并制作笔录，收集相关证据。8月24日，被申请人到A区×号×室进行现场勘查，制作现场勘查笔录3份、现场勘查平面图4份以及现场勘查照片8张。9月1日，被申请人决定对申请人户涉嫌违法建设一案予以立案，并对某房地产开发公司工程部经理、佳源物业泰兴分公司客服叶某进行调查（询问），分别制作调查（询问）笔录，期间，收集某房地产开发公司丁某提供的6＃楼装修平面图3份。10月17日，被申请人就申请人户涉嫌违法建设一案，组织行政强制（处罚）通案会。10月19日，被申请人委托某工程项目管理公司，对申请人户涉嫌违法建设案在A区×号楼建设的违法建筑物进行价格认定，11月7日被申请人收到该公司出具的《价格认定意见书》，12月13日，被申请人向申请人送达《价格认定意见书》。11月7日，被申请人作出《行政处理告知书》（泰综执罚告〔2022〕99号）并向申请人送达，申请人拒签。11月11日，申请人提出如下陈述申辩意见：1.申请人未实施任何违法工程建设行为，系为解决房屋质量维修行为，且某房地产开发公司派人维修后，与申请人协商委托其找人代为维修，且维修系根据某房地产开发公司的加固方案报告并派员现场维修作业指导，按加固方案报告实施；加固方案报告亦经住建局领导责令某房地产开发公司严格实施，维修期间住建局及城管局领导多次到现场检查督促，特别是城管局每天派工作人员现场监督按方案实施；被申请人调查期间向某房地产开发公司及控股下的物业公司求证，因其与申请人存在法律上利害关系，相关事实不能采信，坚持认为对房屋质量维修行为不属于工程建设范畴，实际维修义务主体是某房地产开发公司；2.关于立柱和现浇板形成地下建筑的问题，原东、北侧有砖砌挡土墙，南侧有房屋主体结构墙，系原存在的空间，为查找地下管网，修复排水系统，将原空间内地面建筑垃圾及回填土清除，解决存在的管网质量问题，并非申请人私自拓展的空间；3.为解决质量问题进行的维修项目费用作为建设工程项目费用认定、鉴定，并拟作为处罚依据，没有事实及法律依据；4.依据《行政处罚法》第三十六条规定，对违法行为的处罚已远超法定处罚期限。2023年1月3日，被申请人决定对该违法建设案延期30日作出处理决定。同年2月3日，被申请人经集体讨论决定对该违法建设案再次延期60日作出处理决定。3月28日，丁某向被申请人提供A区×号楼平面图、立面图、剖面图复印件7份。3月29日，被申请人就申请人户涉嫌违法建设一案，组织行政强制（处罚）通案会，4月3日，被申请人作出案涉《行政处理决定书》（泰综执决〔2022〕99号），认定“申请人于2015年在A区×号对铺设于其房屋东侧、北侧地下的雨污水管道进行修复后，未将原覆土回填，在其房屋东侧和北侧分别设置现浇板形成地下空间，其中东侧地下空间东西长3.5米、南北长14.6米、深度为2.6米，北侧地下空间东西长17.2米、南北长7.8米、深度为2.7米；在东侧地下空间南侧原围墙上破墙开门，门东西约1.1米、高2.1米，门已安装；在A区×号×室将南侧原凉亭用玻璃进行封闭，将北侧两处原石制廊架用木棱和玻璃进行封闭，西北侧存在一东西长3.6米、南北长5.35米、高4米的铝合金玻璃结构阳光房”，认为上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十条、第三十八条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条、六十三条之规定，决定：责令申请人在二十日内（1）拆除房屋东侧和北侧地下空间顶板，并回填土，恢复原状；（2）拆除房屋南侧原凉亭增加的封闭部分和北侧两处原石制廊架增加的封闭部分，恢复原状；（3）拆除房屋西北侧阳光房；（4）将原围墙上破墙开门处恢复原状。于4月7日将案涉《行政处理决定书》送达申请人签收。
上述事实有：行政处理决定书及送达回证、案件线索登记核查表、立案审批表、调查询问笔录、现场勘查笔录、现场勘查平面图、现场照片、居民身份证复印件（张某、叶某）、××号、××号及××号《民事判决书》、房屋买卖合同及购房款发票（以上为复印件）、房屋修复前、修复期间的照片、情况说明、加固方案报告、JG1×××2号鉴定报告、第SF2×××2号司法鉴定报告、工程造价鉴定报告书、工程造价司法鉴定报告书、询问笔录（刘某甲、刘某乙）、调查笔录（周某、肖某）以及周某、肖某的施工合同（以上为复印件）、高某移交张某甲有关质量问题等处理交接记录（原件）、关于A区采光井维修的《公示》《关于A区采光井封闭方案意见征询》、某房地产开发公司关于A区×号×室楼采光井的回复、A区采光井分布示意图（以上为复印件）、A区×号×室楼采光井拆除现场照片、A区×号×室楼装修平面图（以上为复印件）、案件调查终结报告、案件处理审批表、行政强制（处罚）案件通案会记录、价格认定协助书、张某户涉嫌违法建设案一案价格认定意见书及送达回证、行政处理告知书及送达回证、关于泰综执罚告〔2022〕99号《行政处理告知书》有关问题客观事实的申述、案件延期审批表、行政处罚案件延期集体讨论记录、A区×号楼平面图、立面图、剖面图复印件、B区×号楼竣工图复印件、行政处罚审批表、行政强制（处罚）案件通案会记录、重大行政处罚法制审核意见书、重大行政处罚案件合议会讨论记录及《勘查建议书》等予以证实。
本案，由于案情复杂，本机关根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，依法组织了听证。结合听证笔录，本机关归纳本案的争议焦点为：申请人作为案涉行政处理决定行政相对人是否准确，被申请人案涉行政处理决定的事实是否清楚，被申请人在涉案处理决定中程序和适用法律是否准确，案涉行政处理决定是否合理。现就上述争议焦点分别阐述如下：
一、关于案涉行政处理决定行政相对人的问题。本案中，被申请人在行政调查过程中和申请复议过程中，申请人虽坚持称其维修行为系受某房地产开发公司委托进行，但没有提供某房地产开发公司委托维修的协议或其他合法有效证据，相反，根据申请人与周某、肖某签订上述《施工合同》的事实，结合××号《民事判决书》中“本院认定事实如下：原告发现房屋存在质量问题，即雇请工人对房屋进行维修。据此，原告要求对案涉房屋现有的质量问题自行修复，被告…给付修复费用，本院予以支持”的认定，可以确认申请人是实际委托施工的委托人，也是涉案房屋实际使用人和受益人，据此，被申请人认定申请人作为案涉行政处理决定行政相对人，并无不当，于法有据。
二、关于案涉行政处理决定的事实认定问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十条规定，开发利用城市、镇地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定的规划条件，依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续。与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划审批手续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划审批手续。任何单位和个人不得开挖建筑底层地面，不得擅自改变经规划审批确定的地下空间的使用功能、层数和面积；确需改变的，应当经负责审批的城乡规划主管部门审批。不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不予批准。据此，任何单位或个人开发利用地下空间的，应当依法办理建设工程规划审批手续，且不得擅自变更已经审批确定的规划方案，如涉及确需改变已经审批的规划方案的，需报经负责审批的城乡规划主管部门审批。本案中，被申请人根据其相关调查及某房地产开发公司丁某提供的“A区×号楼平面图、立面图、剖面图”等材料，认定“申请人于2015年在A区×号对铺设于其房屋东侧、北侧地下的雨污水管道进行修复后，未将原覆土回填，在其房屋东侧和北侧分别设置现浇板形成地下空间”，而A区×号楼的平面图、立面图、剖面图显示，A区×号楼在规划报批方案中存在地下空间，故本案争议焦点之一在于申请人是否实施了改变原有已经审批确定的地下空间规划方案的行为，以及是否就改变规划方案的行为已经获得职能部门的批准。对此，本机关认为，申请人是否实施了改变原已经审批确定的地下空间规划方案的行为，应当参照建设工程设计方案、竣工验收资料特别是竣工图，结合交付房屋时状态、作出案涉行政处理决定时现状进行核实。本案中，申请人提出书面陈述申辩意见及提供相关证据材料后，在案证据无法显示，被申请人曾向职能部门调查涉案房屋的建设工程规划许可证及建设工程设计方案、建筑工程施工许可证及施工图设计文件并予以核实。某房地产开发公司丁某提供的图纸并不是泰兴A区6幢的建设工程规划、审批的原始档案材料，因此，对该份证据是否即为职能部门审批确定的规划方案，进而申请人是否实施了改变原已经审批确定的地下空间规划方案的行为，本机关无法确认。综上，被申请人在未对前述存疑事实进行审慎调查核实并认定，进一步认定案涉房屋建设是否实施了改变原有已经审批确定的地下空间规划方案的行为，以及质量维修是否就改变规划方案的行为报有关部门批准的情况下，本机关对被申请人“认定申请人房屋东侧和北侧地下空间的构成违法建设”的事实无法确认，其事实不清，证据不足。
三、关于涉案处理决定中程序和适用法律问题。首先，申请人认为的超过追责时效应当不予处罚的理由。《行政处罚法》第三十六条第二款规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。另外，《全国人大常委会法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》也明确，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自纠正违法行为之日起计算。据此，在案涉违法行为存在的情况下进行处理，于法有据。其次，关于被申请人作出案涉行政处理决定是否超过法定期限的问题。《行政处罚法》第六十条规定，行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。《住房和城乡建设行政处罚程序规定》（2022年5月1日起施行）第二十九条规定，执法机关应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本机关负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出行政处罚决定的，应当由本机关负责人集体讨论决定是否再次延期，决定再次延期的，再次延长的期限不得超过六十日。案件处理过程中，听证、检测、检验、鉴定等时间不计入前款规定的期限。本案中，被申请人于2022年9月1日立案，截至2023年1月3日，被申请人报负责人决定延期30日作出处理决定之日，期限已经达125日，超过90日；其后于2023年2月3日，经集体研究讨论延期，决定再次延期60日，最终于2023年4月3日作出案涉行政处理决定书，申请人于4月7日签收。期间，被申请人于2022年10月19日制作《价格认定协查书》委托某工程项目管理公司进行价格认定，2022年11月7日，收到该公司《价格认定意见书》。据此，被申请人作出案涉行政处理决定的期限达219天，扣除第三方鉴定机构的价格认定时间，已经超过《住房和城乡建设行政处罚程序规定》第二十九条规定的期限。被申请人答复时提出“2022年9月至12月期间疫情较为严重，属于不可抗力”的理由，但是被申请人并未提供证明疫情属于不可抗力的依据，故对被申请人主张不予支持。
四、关于案涉行政处理决定是否合理的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。根据上述规定，对已经建成的违法建筑，以是否可采取改正措施消除对规划实施的影响为标准，法律法规分别规定了不同的处理方式。上述规定的确立体现了适当性原则要求，即行政机关在纠正违法建设行为时，应当区分违法建筑的具体情形，在可以选择不同处理方式的情形下，应采用对相对人权益损害最小的方式，做到处理结果和处理目的合理得当。据此，本机关认为，首先，即便申请人存在被申请人案涉行政处理决定认定的违法建设情形，被申请人作出决定时应当对案涉违法建筑是否属于“可采取改正措施消除对规划实施的影响”进行充分且必要的认证，而结合本案在案证据和听证笔录，被申请人在作出决定前并未调取并取得规划部门关于规划的专业技术认定，本机关无法确认被申请人已经依法进行充分且必要的认证，依据不足。其次，申请人在就被申请人作出《行政处理告知书》后的申述及行政复议申请时，均对案涉行政处理决定的合理性提出质疑，并且向本机关提交勘查建议书，听证质证过程中，尽管被申请人不认可勘查建议书的结论，但其并未提出否定勘查建议的真实性、关联性和合法性的证据，也未提出足以反驳勘查建议依据不足的证据。在未对案涉行政处理决定是否合理且具有现实可行性进行鉴定并认证的情况下，由于勘查建议足以影响被申请人对其行政执法案件的定性及其应当采取的行政强制措施。再次，本案的特殊情形在于，申请人系因案涉商品房存在重大质量问题，不能满足正常居住功能的情况下进行维修而形成现状，被申请人经调查作出案涉行政处理决定，理应结合现状及实际，即案涉商品房东侧及北侧均为河道，在梅雨季节河道水位上涨的情况下，周边雨水及污水不畅，且存在河水倒灌至地下空间，乃至商品房地下层，影响申请人的正常生活，被申请人作出案涉行政处理决定时，需要充分考虑申请人按照被申请人作出的处理方式能否实现维修加固、满足正常居住使用功能，也即行政处理决定需满足合理行政的要求。因此，本机关对被申请人的案涉处理决定的合理性不予认可。
综上，被申请人作出的案涉《行政处理决定书》，其事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，本机关决定：
撤销被申请人于2023年4月3日作出的泰综执决〔2022〕99号《行政处理决定书》。
申请人如对本行政复议决定不服，可自收到本复议决定书之日起15日内依法向江苏省泰州市中级人民法院提起行政诉讼。
二〇二三年七月二十日